實(shí)施國(guó)家海洋督察制度 推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)
國(guó)家海洋局黨組書(shū)記、局長(zhǎng) 王宏

健全海洋督察制度是深化生態(tài)文明體制改革，落實(shí)新發(fā)展理念的重要舉措。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視海洋督察工作。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系；要把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道；要著力解決生態(tài)環(huán)境方面突出問(wèn)題，讓人民群眾不斷感受到生態(tài)環(huán)境的改善。李克強(qiáng)總理指出，著力依法督察問(wèn)責(zé)，嚴(yán)懲環(huán)境違法違規(guī)行為。張高麗副總理要求，要形成可持續(xù)的海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，加強(qiáng)海洋資源科學(xué)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，著力推動(dòng)海洋開(kāi)發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出“健全海洋督察制度”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“實(shí)施海洋督察制度，開(kāi)展常態(tài)化海洋督察”。開(kāi)展海洋督察工作是推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，是推動(dòng)地方政府依法落實(shí)海洋資源管理和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的重要舉措。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2016年12月30日，國(guó)家海洋局印發(fā)了《海洋督察方案》，明確由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)組織實(shí)施國(guó)家海洋督察制度，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)海洋工作的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)。

新形勢(shì)下建立健全國(guó)家海洋督察制度的重要意義

建立健全國(guó)家海洋督察制度，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念的應(yīng)有之義。

（一）建立健全國(guó)家海洋督察制度是全面推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。我國(guó)是海洋大國(guó)，海洋是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要載體和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略空間。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)，對(duì)海洋資源的需求持續(xù)增長(zhǎng)，但海域海島開(kāi)發(fā)粗放低效，空間資源約束趨緊，海洋生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，海洋資源環(huán)境承載力已逼近“天花板”。這些問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展的制約性因素和小康社會(huì)建設(shè)的短板。建立健全國(guó)家海洋督察制度，有利于加快解決海洋資源環(huán)境突出問(wèn)題，促進(jìn)節(jié)約集約利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的機(jī)制，不斷推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。

（二）建立健全國(guó)家海洋督察制度是海洋領(lǐng)域加強(qiáng)法治政府建設(shè)，完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督的重要舉措。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視依法行政工作，建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)實(shí)施海洋督察制度，完善監(jiān)管體制，及時(shí)糾正政府履職過(guò)程中的不作為、亂作為現(xiàn)象，強(qiáng)化對(duì)海洋資源環(huán)境的綜合管控和有效協(xié)調(diào)。黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)提出要深化行政體制改革，建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離。健全海洋督察制度，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，保障其正確行使，是在海洋領(lǐng)域貫徹落實(shí)黨中央決策部署的具體體現(xiàn)。

（三）建立健全國(guó)家海洋督察制度是推動(dòng)地方政府依法科學(xué)配置海域海島資源、落實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任的重要手段。海洋是特殊的地理單元和生態(tài)系統(tǒng)。海洋的資源和環(huán)境在空間上高度重合，這樣就產(chǎn)生了資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)的時(shí)序安排和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題，海洋的資源環(huán)境管理更加多元和復(fù)雜。《海洋督察方案》把沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其海洋主管部門(mén)和海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為督察對(duì)象，并可下沉至設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府，是因?yàn)檠睾５胤礁骷?jí)人民政府承擔(dān)配置所轄區(qū)域內(nèi)海域海島資源和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的主體責(zé)任，地方各級(jí)人民政府的海洋行政主管部門(mén)和海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)是履行主體責(zé)任的具體實(shí)施部門(mén)。這就需要沿海地方各級(jí)人民政府牢固樹(shù)立并切實(shí)堅(jiān)持基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念，確保區(qū)域內(nèi)海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

建立健全國(guó)家海洋督察制度的主要內(nèi)容

《海洋督察方案》明確了建立健全國(guó)家海洋督察制度的指導(dǎo)思想、督察對(duì)象、督察內(nèi)容、督察實(shí)施及工作要求，為國(guó)家海洋督察制度奠定了制度依據(jù)，設(shè)計(jì)了基本框架。國(guó)家海洋督察將重點(diǎn)督察地方人民政府對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院海洋資源環(huán)境重大決策部署、有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家海洋資源環(huán)境計(jì)劃、規(guī)劃、重要政策措施的落實(shí)情況。

一是督察國(guó)家海洋資源環(huán)境有關(guān)決策部署貫徹落實(shí)情況。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視海洋資源環(huán)境工作。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入海洋開(kāi)發(fā)總布局之中，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)和保護(hù)并重、污染防治和生態(tài)修復(fù)并舉，讓人民群眾享受到碧海藍(lán)天、潔凈沙灘。黨的十八屆五中全會(huì)提出要牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，為確保黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署落地生根，取得實(shí)效，海洋督察將重點(diǎn)圍繞《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《全國(guó)海洋觀測(cè)網(wǎng)規(guī)劃（2014年~2020年）》等文件中海洋資源環(huán)境有關(guān)要求的貫徹落實(shí)和執(zhí)行情況進(jìn)行督察。海岸線保護(hù)與利用和圍填海管控是2016年中央深改組確定由國(guó)家海洋局承擔(dān)的改革任務(wù)。國(guó)家海洋局將根據(jù)中央深改組審議通過(guò)的《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》和《圍填海管控辦法》的要求，負(fù)責(zé)對(duì)沿海地方人民政府海岸線保護(hù)與利用情況和圍填海管控情況進(jìn)行督察。

二是督察國(guó)家海洋資源環(huán)境有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況。近年來(lái)，我國(guó)海洋法律法規(guī)體系不斷完善，確保海洋領(lǐng)域法律法規(guī)得到切實(shí)執(zhí)行是全面推進(jìn)依法治海，加快建設(shè)法治海洋的應(yīng)有之義。《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)賦予了地方各級(jí)人民政府在海域和海島資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等方面的主體責(zé)任。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，地方各級(jí)人民政府作為公共服務(wù)的主要供給主體，要從強(qiáng)化海洋資源環(huán)境保護(hù)入手，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過(guò)科學(xué)合理配置海洋資源、不斷提升海洋環(huán)境質(zhì)量、切實(shí)提高抵御海洋災(zāi)害能力等，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家海洋督察將督察海域和海島資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域法律法規(guī)的執(zhí)行和落實(shí)情況，重點(diǎn)督察相關(guān)法律法規(guī)確定的地方人民政府海域海島資源監(jiān)管和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法定責(zé)任的落實(shí)情況。

三是督察突出問(wèn)題及處理情況。海洋處于自然地理的最低位，流域、海岸帶和海洋的開(kāi)發(fā)壓力在海洋交織疊加，近岸陸域與海域污染高度疊加，承載著遠(yuǎn)超過(guò)陸地生態(tài)系統(tǒng)的污染壓力。海洋的流動(dòng)性和整體性使得海洋污染等環(huán)境問(wèn)題很容易演變?yōu)閰^(qū)域問(wèn)題。為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，國(guó)家提出了一系列管控目標(biāo)，海洋生態(tài)紅線區(qū)面積占沿海各?。▍^(qū)、市）管理海域總面積的比例不低于30%，全國(guó)大陸自然岸線保有率不低于35%，全國(guó)海島保持現(xiàn)有砂質(zhì)岸線長(zhǎng)度，到2020年近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類(lèi)）比例達(dá)到70%左右。這些指標(biāo)的落實(shí)，離不開(kāi)沿海各?。▍^(qū)、市）所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)分指標(biāo)和任務(wù)的不折不扣完成。國(guó)家海洋督察將牢守一系列“硬指標(biāo)”這一“底線”，把海洋資源環(huán)境領(lǐng)域的突出問(wèn)題及處理情況作為督察內(nèi)容，包括海洋環(huán)境持續(xù)惡化情況，嚴(yán)重污染、環(huán)境破壞、生態(tài)嚴(yán)重退化等區(qū)域性突出問(wèn)題，群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的圍填海、海岸線破壞等問(wèn)題，以及突發(fā)環(huán)境災(zāi)害和重大海洋災(zāi)害處理情況。

健全和實(shí)施國(guó)家海洋督察制度要做好的幾項(xiàng)工作

國(guó)家海洋局早在2011年即建立了海洋督察制度，搭建了海洋督察制度的基本框架并成立了全國(guó)海洋督察委員會(huì)，近年來(lái)先后通過(guò)海區(qū)督察試點(diǎn)及全海域?qū)ｍ?xiàng)督察等方式，對(duì)沿海地方海洋主管部門(mén)的海洋管理和執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，取得一定成效。在總結(jié)督察經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步落實(shí)中央確定的各級(jí)黨委、政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)的要求，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將原有國(guó)家海洋局建立的海洋督察制度上升為國(guó)家海洋督察制度，由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家海洋局對(duì)地方人民政府落實(shí)海洋資源環(huán)境主體責(zé)任的情況進(jìn)行督察。《海洋督察方案》印發(fā)后，要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

一是完善海洋督察工作機(jī)制。按照《海洋督察方案》的部署要求，國(guó)家海洋局將成立全國(guó)海洋督察委員會(huì)和辦公室，組織實(shí)施全國(guó)海洋督察工作。國(guó)家海洋局北海分局、東海分局、南海分局作為國(guó)家海洋局的派出機(jī)構(gòu)，組建海區(qū)海洋督察隊(duì)伍，具體開(kāi)展海區(qū)督察工作，向全國(guó)海洋督察委員會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)家海洋局將在現(xiàn)有督察實(shí)踐的基礎(chǔ)上，不斷完善工作制度，加強(qiáng)督察隊(duì)伍建設(shè)，確保海洋督察工作順利實(shí)施。

二是健全海洋督察工作方式。國(guó)家海洋督察主要通過(guò)把好事前事中事后幾道關(guān)口，采用例行督察、專(zhuān)項(xiàng)督察和審核督察三種方式，分別實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋行政管理和執(zhí)法工作進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，對(duì)工作中的苗頭性、傾向性或者重大的違法違規(guī)問(wèn)題等特定事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)省級(jí)人民政府及其海洋主管部門(mén)已批準(zhǔn)的海洋行政審批事項(xiàng)以及審批工作的合法性、合規(guī)性和真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正相關(guān)問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議。引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與海洋督察工作，接收群眾提供的督察線索。

三是強(qiáng)化海洋督察成果運(yùn)用。國(guó)家海洋局對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題將提出書(shū)面整改意見(jiàn)和要求。對(duì)于沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)落實(shí)督察整改要求的，國(guó)家海洋局將對(duì)地方人民政府進(jìn)行警示約談，并可以依法采取實(shí)施區(qū)域限批、扣減圍填海計(jì)劃指標(biāo)等措施予以處置。督察整改落實(shí)情況將通過(guò)中央或當(dāng)?shù)厥〖?jí)主要新聞媒體向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)于督察中發(fā)現(xiàn)的重要情況和重大問(wèn)題，國(guó)家海洋局會(huì)及時(shí)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。

四是嚴(yán)守海洋督察工作紀(jì)律。海洋督察工作要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，深入調(diào)查研究，全面準(zhǔn)確掌握情況，客觀公正反映問(wèn)題。督察機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格遵守廉政規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定精神，抓好督察干部的黨風(fēng)廉政、保密教育；建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，防止失職、瀆職和其他違紀(jì)違法行為；對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)，監(jiān)督檢查不力的，應(yīng)追究相應(yīng)責(zé)任。

五是配合海洋督察工作推進(jìn)。國(guó)家海洋督察堅(jiān)持現(xiàn)行中央與地方海洋管理事權(quán)的劃分，對(duì)地方人民政府及其海洋主管部門(mén)和海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不改變、不取代地方人民政府及其海洋主管部門(mén)和海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。這對(duì)地方政府加強(qiáng)海洋管理既是積極督促，也是有力幫助。地方各級(jí)海洋主管部門(mén)要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，做好海洋資源管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等相關(guān)工作，不斷提高依法治海水平，促使地方各級(jí)人民政府牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，科學(xué)合理地保護(hù)和使用海洋，切實(shí)履行科學(xué)配置海域海島資源和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的主體責(zé)任。地方人民政府及其海洋主管部門(mén)和海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)要積極配合海洋督察工作開(kāi)展，自覺(jué)接受監(jiān)督，客觀反映情況。

《海洋督察方案》的印發(fā)凝聚著全海洋系統(tǒng)的不懈努力。國(guó)家海洋局將認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、依法依規(guī)，將海洋督察作為海洋生態(tài)文明建設(shè)和法治政府建設(shè)的重要抓手，推動(dòng)建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的機(jī)制，不斷推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)。