特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化
進程中找準定位和方向
——國家發(fā)展改革委規(guī)劃司陳亞軍副司長
在2017年中國新型城鎮(zhèn)化論壇暨千企千鎮(zhèn)工程啟動儀式上的發(fā)言
（2017年1月8日）

各位領(lǐng)導、各位嘉賓：

上午好！

剛才，祖才副主任介紹了2016年新型城鎮(zhèn)化取得的新進展，展望了2017年推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的新設(shè)想，深刻闡述了特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)和“千企千鎮(zhèn)工程”的重要意義和方向舉措?；仡檮倓傔^去的2016年，推進新型城鎮(zhèn)化工作的確是成果豐碩、亮點紛呈、可圈可點。2017年隨著相關(guān)改革的深化和政策的落地，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然大有可為、成效可期、前景廣闊。下面，我結(jié)合今天實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)，談點認識和體會。我的發(fā)言題目是：特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化進程中找準定位和方向，提出三個問題，與大家共同探討。

第一，如何認識特色?。ǔ牵╂?zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的定位？

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是個巨大而復雜的系統(tǒng)工程。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，這是世界各國的普遍共識，也是我國新型城鎮(zhèn)化區(qū)別與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出以人為本的核心理念，是對城鎮(zhèn)化的正本清源，以人為本，不僅要以市民為本，也要以農(nóng)民工和農(nóng)民為本。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確的四大戰(zhàn)略任務(wù)，核心都是圍繞人展開的：推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是為了解決目前2億多農(nóng)民工在城市的身份和待遇問題；優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，是為了解決未來10億左右城鎮(zhèn)人口在哪里分布的問題；提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，是為了解決城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和管理水平對人口的承載支撐問題；推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是為了解決仍留在農(nóng)村的人口能夠同樣分享現(xiàn)代化成果的問題。

那么，人口城鎮(zhèn)化，與特色小（城）鎮(zhèn)的關(guān)系是什么？這就不能回避長期以來發(fā)展大中小城市和小城鎮(zhèn)之爭問題，這既是個學術(shù)問題，也是個政策取向問題，直接關(guān)乎?。ǔ牵╂?zhèn)的發(fā)展定位和發(fā)展方向。

從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)人口越來越向100萬以上的大城市集中，特別是向1000萬以上的超大城市集中，這是一大態(tài)勢。根據(jù)聯(lián)合國2012年《世界城市化展望》中列舉的1970年、2011年和2025年城鎮(zhèn)人口在不同規(guī)模城市中的分布情況，從1970至2011的41年間，50萬以下城市人口比重下降了10.7個百分點，100萬以上城市人口比重提高了10.1個百分點，其中1000萬以上的城市人口增長最快，比重提高了7個百分點。預計2011到2025年的14年間，50萬以下城市人口比重還將下降8.5個百分點，100萬以上城市人口比重還將提高7.6個百分點，而1000萬以上的城市人口增長仍然最快，提高3.7個百分點。

從國內(nèi)歷程看，大城市對人口城鎮(zhèn)化的貢獻率也是不斷上升的。根據(jù)第六次全國人口普查(2010年)數(shù)據(jù)，從城市數(shù)量看，1990年到2010年的20年間，市區(qū)常住人口超過50萬的城市從59個增加到242個，20年凈增加了183個，占城市總數(shù)的比重由12.6%提升到36.8%。其中，市區(qū)常住人口超過1000萬人的城市從無到有，增加了6個，500萬～1000萬人的城市從2個增加到10個，200萬～500萬人的城市從7個增加到37個，100萬～200萬人的城市從22個增加到83個，50萬～100萬人的城市從28個增加到106個。從不同規(guī)模城市對全國城鎮(zhèn)化的貢獻看，1990年到2011年的21年間，50萬人口以上城市的貢獻從27%提高到46.1%，提高了19個百分點；20萬～50萬人口城市的貢獻從12.1%提高到13.9%，提高1個多百分點；而20萬人口以下城市的貢獻則從10.7%降低到3.6%，下降7個百分；小城鎮(zhèn)的貢獻則從50.2%降低到36.4%，下降近14個百分點。

從政策取向看，1980年《全國城市規(guī)劃工作會議紀要》提出，“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的基本方針，1990年《城市規(guī)劃法》繼續(xù)提出“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”；而那時大城市的標準是人口超過50萬。直至2001年經(jīng)全國人大批準的“十五”計劃綱要取消了“嚴格控制大城市規(guī)模的方針”，提出要“走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”。之后的“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃綱要，在繼續(xù)堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。同時，鑒于1990年《城市規(guī)劃法》中提出的大中小和特大城市的劃分標準已經(jīng)嚴重不適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢，2014年國務(wù)院重新頒布了新的城市劃分標準，將原來的四類調(diào)整為五類七檔，明確城區(qū)常住人口50萬以上的為中等城市，100萬以上的為大城市，500萬以上的為特大城市，1000萬以上的為超大城市。

之所以列舉以上三組不同視角的數(shù)據(jù)，是想說明，城鎮(zhèn)化有其客觀的規(guī)律，城市的生成發(fā)展也有其自身的規(guī)律，無論我們喜歡還是不喜歡，客觀規(guī)律都在起主導作用。在城鎮(zhèn)化進程中，我們在重視小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時，應(yīng)該看到發(fā)展大城市、特大城市對于解決人口城鎮(zhèn)化問題的極端重要性。我們在關(guān)注“大城市病”的同時，同樣不能回避“小城鎮(zhèn)病”的問題。由于小城鎮(zhèn)量大面廣，規(guī)模不經(jīng)濟的局限性，集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能弱，如果“遍地開花、一哄而上”，對水土資源的消耗、對生態(tài)環(huán)境的破壞，處理起來可能比“大城市病”更難。為此，我們?nèi)ツ陮ｉT出臺《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導意見》，目的就是為了規(guī)范和引導各地特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)沿著正確的軌道前行。

第二，如何避免特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)“穿新鞋走老路”？

自上世紀80年代初，費孝通先生提出“小城鎮(zhèn)，大問題”這個命題以來，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”曾經(jīng)在祖國大地紅極一時。30多年過去了，我們今天再提“小城鎮(zhèn)，大夢想”的時候，很有必要對過去走過的歷程進行理性的反思和討論。盡管今天的城鎮(zhèn)化要解決的核心問題仍然是人的問題，但城鎮(zhèn)化面臨的時代背景和內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動力也已經(jīng)不再是當年“村村點火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，低成本、高消耗、高排放的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，城鎮(zhèn)化進入了由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型的新階段。

在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的大背景下，發(fā)展特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，必須創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新機制，防止“穿新鞋走老路”。在這方面，浙江先行一步，創(chuàng)造了一個非鎮(zhèn)非區(qū)的特色小鎮(zhèn)概念，核心是聚焦傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，“螺絲殼里做道場”，“產(chǎn)城人文”融合做文章，打造“雙創(chuàng)”新平臺。其他地區(qū)也進行了形態(tài)各異的探索，積累了一些經(jīng)驗，但多數(shù)限于行政建制鎮(zhèn)的范疇。目前我們所討論的特色?。ǔ牵╂?zhèn)，實際上包含了特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)兩種不同的形態(tài)，但無論是特色小鎮(zhèn)還是特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，都要防止“穿新鞋走老路”。

防止走老路，首先要堅持因地制宜、分類施策，切忌“東施效顰”、一哄而上?！笆濉币詠?，我們一直倡導小城鎮(zhèn)要“有重點地發(fā)展”。所謂有重點地發(fā)展，總要求是“控制數(shù)量、提高質(zhì)量，節(jié)約用地、體現(xiàn)特色”，這是針對小城鎮(zhèn)數(shù)量多、質(zhì)量差，占地多、形象差等問題提出的。有重點地發(fā)展，還要求針對不同類型的小城鎮(zhèn)分類施策。大城市周邊的重點鎮(zhèn)，要加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，要培育成為休閑旅游、商貿(mào)物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承的專業(yè)特色鎮(zhèn)。遠離中心城市的小城鎮(zhèn)，要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)展成為服務(wù)農(nóng)村、帶動周邊的綜合性小城鎮(zhèn)。同時，還要兼顧特色小鎮(zhèn)和人口5萬以上的特大鎮(zhèn)兩種新形態(tài)，這兩種新形態(tài)反映的是集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。

防止走老路，要堅持特色立鎮(zhèn)，特別是特色產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)、富鎮(zhèn)。通過立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色，構(gòu)建特色優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，在差異定位和領(lǐng)域細分中構(gòu)建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)的格局；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成本低、進入門檻低、各項束縛少、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢，打造“雙創(chuàng)”的有效平臺和載體，提升特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)競爭力和吸引力，集聚更多的產(chǎn)業(yè)和人口，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

防止走老路，更需要堅持以人為本，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，完善城鎮(zhèn)功能，補齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境短板，打造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高人民群眾獲得感和幸福感。而不是脫實向虛，搞形象工程，搞以房地產(chǎn)開發(fā)為主導的造城運動，形成新的“空鎮(zhèn)”、“鬼鎮(zhèn)”。

第三，如何正確處理特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中政府與市場的關(guān)系？

推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，最重要的是要處理好政府和市場的關(guān)系。上世紀90年代始，我們曾在“經(jīng)營城市”的理念引導下，政府既擔當城市管理者的角色，又充當城市經(jīng)營者的角色。這種集經(jīng)營與管理于一體的模式，盡管在一定時期取得了巨大成效，但“重建設(shè)輕管理”等問題也越來越凸顯。尤其是隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，政府在城市經(jīng)營中的局限性越來越大，已經(jīng)影響到城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。同時，近年來一些地方引入企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設(shè)運營取得了不少經(jīng)驗，比如，華夏幸?；鶚I(yè)以PPP模式建設(shè)河北固安產(chǎn)業(yè)新城，隆基泰和以產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈模式經(jīng)營河北白溝新型城鎮(zhèn)，蛟龍集團以企業(yè)化方式管理運作成都雙流工業(yè)園區(qū)，國開金融以市民農(nóng)莊模式推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展等。這些案例的基本特征是：政府重新定義了在中小城市建設(shè)經(jīng)營管理中的職能，不再“大包大攬”，而是主動“瘦身”，將城市具體建設(shè)經(jīng)營交由專業(yè)化企業(yè)，多數(shù)公共服務(wù)供給也通過購買服務(wù)來實現(xiàn)，政府主要擔當好城市管理者、監(jiān)督者的角色。這種將城市經(jīng)營和管理分開的模式，充分發(fā)揮了企業(yè)在資本融資、產(chǎn)業(yè)招商和城市經(jīng)營方面的優(yōu)勢，解決了政府融資渠道有限、經(jīng)營城市效率不高等問題，實現(xiàn)了政府管理服務(wù)、企業(yè)專業(yè)化經(jīng)營、市場主體價值創(chuàng)造的有機統(tǒng)一。我認為，這是一種共贏、多贏、可持續(xù)的模式。

“千企千鎮(zhèn)工程”，實質(zhì)上也是上述思路在特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中的借鑒和運用。我們開展“千企千鎮(zhèn)工程”的主要目的是要厘清政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動市場主體的積極性，避免政府“大包大攬”；是要按照“政府引導、企業(yè)主體、市場化運作”的新型模式，搭建?。ǔ牵╂?zhèn)與企業(yè)主體有效對接平臺，引導社會資本參與美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)，促進鎮(zhèn)企融合發(fā)展、共同成長。這是政企銀社聯(lián)動推進特色?。ǔ牵╂?zhèn)可持續(xù)發(fā)展的一種新探索。創(chuàng)新的實踐已經(jīng)起步，改革的成效還有待時間的檢驗。我們熱情歡迎關(guān)心、關(guān)注、支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的社會各界，特別是新聞媒體界的朋友們，持續(xù)跟蹤監(jiān)督“千企千鎮(zhèn)工程”實施情況，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議。

謝謝大家！