國(guó)家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)
農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)
發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號(hào)

各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)（農(nóng)牧、農(nóng)機(jī)、畜牧、獸醫(yī)、農(nóng)墾、漁業(yè)）廳（局、委、辦）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)局：

農(nóng)業(yè)承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)民增收的重要任務(wù)。深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作，對(duì)于多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）等文件要求，現(xiàn)就推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作提出如下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，健全配套政策體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入體制機(jī)制，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱(chēng)PPP），提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。

（二）基本原則。

——政府引導(dǎo)，公益導(dǎo)向。各級(jí)政府做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管，加快從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的直接“提供者”，向社會(huì)資本“合作者”和項(xiàng)目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。在明確政府職能的前提下，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力為目標(biāo)，積極引入社會(huì)資本合作，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

——市場(chǎng)運(yùn)作，公平競(jìng)爭(zhēng)。注重市場(chǎng)的資源配置功能，明確社會(huì)資本平等的市場(chǎng)主體地位，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本合作。降低社會(huì)資本準(zhǔn)入門(mén)檻，破除企業(yè)進(jìn)入、退出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的壁壘，營(yíng)造寬松、規(guī)范的政策環(huán)境。

——因地制宜，試點(diǎn)先行。根據(jù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)，通過(guò)合理約定，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資回報(bào)機(jī)制，確保社會(huì)資本投入回報(bào)，推進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投融資、建設(shè)和管護(hù)。選擇重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目先行試點(diǎn)探索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策，形成可復(fù)制、可推廣的合作模式。

二、重點(diǎn)領(lǐng)域與路徑

（一）重點(diǎn)領(lǐng)域。拓寬社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)域和范圍，重點(diǎn)支持社會(huì)資本開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及追溯體系、動(dòng)植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模化大型沼氣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）明確規(guī)程。地方政府從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要出發(fā)，根據(jù)“十三五”全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃，確定本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域及其模式。根據(jù)具體項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)或其委托的相關(guān)單位作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備及實(shí)施?？茖W(xué)界定政府與社會(huì)資本的權(quán)利職責(zé)，規(guī)范項(xiàng)目投資管理和實(shí)施程序，明確操作規(guī)則與機(jī)制。鼓勵(lì)地方政府采用資本金注入的方式投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，并明確出資人代表，參與項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施工作。

（三）合作責(zé)任。地方政府主導(dǎo)推動(dòng)開(kāi)展工作，建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目建設(shè)的部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化政策指導(dǎo)與服務(wù)；積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新與政策創(chuàng)設(shè)，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。各類(lèi)符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體均享有依法依規(guī)平等參與的權(quán)利；開(kāi)展合作后要進(jìn)一步依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，不斷增強(qiáng)法制意識(shí)和履約能力，提升運(yùn)營(yíng)效率。

三、項(xiàng)目管理

（一）項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。各地發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)部門(mén)，對(duì)重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)匯總，在投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)（重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)）基礎(chǔ)上，建立本地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，建立貫通各地區(qū)、各部門(mén)的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)。入庫(kù)情況作為安排政府投資、確定與調(diào)整價(jià)格、發(fā)行企業(yè)債券及享受專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。

（二）審批流程。各地發(fā)展改革部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)建立農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，對(duì)提出申請(qǐng)的農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目建設(shè)必要性、PPP模式適用性、價(jià)格合理性等方面進(jìn)行審查，必要時(shí)組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)議或委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具評(píng)估意見(jiàn)。一般性政府投資項(xiàng)目，其PPP實(shí)施方案可結(jié)合可研報(bào)告審批一并審查審批；實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，在完成核準(zhǔn)或備案后，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP實(shí)施方案，再進(jìn)行審查審批。通過(guò)實(shí)施方案審查的項(xiàng)目，可以開(kāi)展下一步工作；按規(guī)定需報(bào)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的，在當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)后開(kāi)展下一步工作。

（三）合作伙伴選擇。嚴(yán)格依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》相關(guān)法律法規(guī)，采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種形式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平、投融資能力以及信用狀況良好的社會(huì)資本方作為合作伙伴，組織項(xiàng)目實(shí)施。社會(huì)資本方遴選結(jié)果要及時(shí)公告或公示，并明確申訴渠道和方式。社會(huì)資本方可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府指定了出資人代表的，項(xiàng)目公司由政府出資人代表與社會(huì)資本方共同成立。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。政府及其部門(mén)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，建立項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，實(shí)行全過(guò)程管理。加強(qiáng)可行性研究、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的全程監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任等，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。提升項(xiàng)目管理水平，切實(shí)做好項(xiàng)目分類(lèi)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、及時(shí)更新等各項(xiàng)工作。

（五）開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。鼓勵(lì)引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方案，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。項(xiàng)目移交完成之后，適時(shí)開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目利益相關(guān)方，并按有關(guān)規(guī)定公開(kāi)。

（六）規(guī)范退出程序。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行。政府和社會(huì)資本合作期滿(mǎn)后，按照合同約定，妥善做好項(xiàng)目移交。積極構(gòu)建多元化退出機(jī)制，為社會(huì)資本提供規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出方式。

四、政策支持

（一）加強(qiáng)政府農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)。轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式，積極探索通過(guò)投資補(bǔ)助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，強(qiáng)化政府投資的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用。對(duì)同類(lèi)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，在同等條件下中央投資按照有關(guān)管理辦法和程序要求，積極支持引入社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目。使用各類(lèi)政府投資的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，應(yīng)納入三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃。

（二）加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確權(quán)到戶(hù)和股份合作制改革。對(duì)已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)展確權(quán)試點(diǎn)，政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，社會(huì)資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)及農(nóng)業(yè)設(shè)施等產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)折股量化到戶(hù)試點(diǎn)，探索農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施集體所有和發(fā)展股份合作經(jīng)營(yíng)的有效實(shí)現(xiàn)形式。

（三）創(chuàng)新金融服務(wù)與支持方式。著力提高農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投融資效率，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式，支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，開(kāi)展投貸聯(lián)動(dòng)、投貸保貼一體化等投融資模式試點(diǎn)；探索以項(xiàng)目預(yù)期收益或整體資產(chǎn)用作貸款抵（質(zhì)）押擔(dān)保。

（四）建立合理投資回報(bào)機(jī)制。積極探索優(yōu)化準(zhǔn)公益性與公益性農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的多種付費(fèi)模式。采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理投資回報(bào)。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用價(jià)格制定與調(diào)整機(jī)制，合理確定價(jià)格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）完善風(fēng)險(xiǎn)防控和分擔(dān)機(jī)制。建立分工明確的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，政府負(fù)責(zé)防范和化解政策風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險(xiǎn)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。逐步建立完善全生命周期風(fēng)險(xiǎn)防控與識(shí)別體系，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的需求開(kāi)發(fā)相應(yīng)保險(xiǎn)產(chǎn)品。加快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)，探索開(kāi)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，以及貸款保證保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)具等保險(xiǎn)保費(fèi)予以補(bǔ)貼。

（六）保障項(xiàng)目用地需要。加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)與利用，各地要在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)需要。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)整理復(fù)墾增加耕地面積，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，合理安排項(xiàng)目建設(shè)用地供給。

五、試點(diǎn)示范

（一）確定試點(diǎn)示范領(lǐng)域。鼓勵(lì)各地圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域，選擇適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展有示范帶動(dòng)作用、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)，探索合作機(jī)制。

（二）抓好試點(diǎn)示范關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方政府要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施必要性、可行性和具體操作模式的論證，明確項(xiàng)目實(shí)施主體和責(zé)任，建立合理的投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建高效的監(jiān)管模式。

（三）做好試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)總結(jié)。及時(shí)做好試點(diǎn)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制模式，逐步推廣。試點(diǎn)情況要及時(shí)報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部。

六、組織保障

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，把農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機(jī)制的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。各級(jí)發(fā)改、農(nóng)業(yè)等部門(mén)要明確各自職責(zé)分工，抓好工作部署，落實(shí)工作責(zé)任，及時(shí)研究解決合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行中的重大問(wèn)題。各地要依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，并抄送國(guó)家發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部。

（二）優(yōu)化政策環(huán)境。各地要細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，切實(shí)為社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境和保障有力的政策支持體系。切實(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度，加快涉農(nóng)投資整合，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，優(yōu)化投資環(huán)境。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況，探索創(chuàng)設(shè)適合區(qū)域特點(diǎn)的具體政策，進(jìn)一步提高社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。

（三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。積極宣傳引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，為相關(guān)責(zé)任主體和實(shí)施主體做好政策解釋。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與典型案例，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍，推動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作。

國(guó)家發(fā)展改革委
農(nóng) 業(yè) 部