國(guó)家文物局部署開(kāi)展《長(zhǎng)城保護(hù)條例》實(shí)施情況專項(xiàng)督察

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)城保護(hù)的重要指示批示和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家文物局于2016年8月至10月，部署開(kāi)展“《長(zhǎng)城保護(hù)條例》實(shí)施情況專項(xiàng)督察”（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)督察”），日前，國(guó)家文物局將督察情況有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市文物局（文化廳）進(jìn)行了通報(bào)。

一、組織實(shí)施情況與督察結(jié)果

專項(xiàng)督察重點(diǎn)對(duì)照《長(zhǎng)城保護(hù)條例》，全面檢查長(zhǎng)城沿線省級(jí)政府和文物行政部門履行長(zhǎng)城保護(hù)法定職責(zé)情況，督察范圍覆蓋長(zhǎng)城沿線15個(gè)省份、 404個(gè)縣域，督察內(nèi)容包括長(zhǎng)城段落認(rèn)定與公布、“四有”等基礎(chǔ)工作、監(jiān)管與執(zhí)法常態(tài)化機(jī)制、政府保護(hù)責(zé)任落實(shí)等4個(gè)大項(xiàng)、13個(gè)子項(xiàng)、36個(gè)小項(xiàng)，采用國(guó)家文物局督察、省級(jí)自查、隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式組織實(shí)施。

長(zhǎng)城沿線省級(jí)政府和文物主管部門高度重視，按時(shí)完成了自查工作。寧夏回族自治區(qū)副主席帶隊(duì)實(shí)地督察，黑龍江、遼寧、青海主管副省長(zhǎng)就專項(xiàng)督察作出批示。各省文物主管部門自查長(zhǎng)城沿線市（縣、區(qū)）70余個(gè)，山西、甘肅組織開(kāi)展了省內(nèi)交叉檢查，北京、天津、河北在國(guó)家文物局指導(dǎo)下開(kāi)展了長(zhǎng)城執(zhí)法聯(lián)合巡查。各地切實(shí)進(jìn)行自查自糾，普遍加強(qiáng)了長(zhǎng)城保護(hù)標(biāo)志和檔案建設(shè)，甘肅在督察期間整體劃定公布全省長(zhǎng)城保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，北京、山西、甘肅等省市對(duì)自查發(fā)現(xiàn)案件進(jìn)行了重點(diǎn)督辦。

國(guó)家文物局組織京津冀、蒙陜寧、甘青新、晉魯豫、黑吉遼5個(gè)督察組，于9月21日至30日集中開(kāi)展實(shí)地督察，宋新潮副局長(zhǎng)參加甘肅、寧夏督察工作。各督察組嚴(yán)格按照督察程序，聽(tīng)取省級(jí)文物主管部門匯報(bào)，查閱18大項(xiàng)檔案資料，隨機(jī)抽查了41個(gè)縣域104處長(zhǎng)城段落，發(fā)現(xiàn)違法案件線索或安全隱患23起，向省級(jí)文物主管部門反饋督察建議75條，分省形成專項(xiàng)督察報(bào)告并進(jìn)行量化評(píng)分。

從各省得分情況看，15個(gè)省份的平均分為78.42，有7個(gè)省份低于平均分。北京、甘肅2個(gè)省份得分在90分?jǐn)?shù)段，居前兩位；寧夏、山西、河北、山東、黑龍江5個(gè)省份在80分?jǐn)?shù)段；內(nèi)蒙古、吉林、新疆、青海、陜西5個(gè)省份在70分?jǐn)?shù)段，天津、河南、遼寧3個(gè)省份在60分?jǐn)?shù)段。從督察項(xiàng)目看， 4個(gè)大項(xiàng)“長(zhǎng)城監(jiān)管與執(zhí)法常態(tài)化機(jī)制”得分比88.7% ，“長(zhǎng)城段落認(rèn)定與公布”得分比81.3%、“長(zhǎng)城‘四有’等基礎(chǔ)工作”得分比74.8%、“政府保護(hù)責(zé)任”得分比51.6%，13個(gè)子項(xiàng)平均得分比74.7%。

二、好的做法與成效

近年來(lái)長(zhǎng)城保護(hù)工作取得了明顯進(jìn)展和良好成效，突出體現(xiàn)在以下方面：

（一）省級(jí)人民政府日益重視，保護(hù)力度逐步加強(qiáng)。督察發(fā)現(xiàn)，省級(jí)人民政府對(duì)長(zhǎng)城保護(hù)工作日益重視。2015年國(guó)務(wù)院召開(kāi)長(zhǎng)城保護(hù)座談會(huì)后， 11個(gè)省級(jí)政府召開(kāi)19次專題會(huì)議，研究長(zhǎng)城保護(hù)工作。長(zhǎng)城保護(hù)經(jīng)費(fèi)基本納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，2016年起天津、河北、內(nèi)蒙古、吉林、寧夏省級(jí)財(cái)政設(shè)立長(zhǎng)城保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，北京市近3年每年長(zhǎng)城保護(hù)經(jīng)費(fèi)約1.2億元，甘肅省籌措經(jīng)費(fèi)近2000萬(wàn)元完善長(zhǎng)城四有工作，山西省級(jí)財(cái)政每年專項(xiàng)撥付長(zhǎng)城保護(hù)員經(jīng)費(fèi)近50萬(wàn)元。甘肅省政府發(fā)布《甘肅省文物重大安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》，將長(zhǎng)城損毀列為重大文物安全事故，北京、河北、陜西、河南等建立了長(zhǎng)城保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

（二）長(zhǎng)城段落保護(hù)單位核定公布，推進(jìn)積極有力。依法將認(rèn)定長(zhǎng)城段落核定公布為省級(jí)以上文物保護(hù)單位，是長(zhǎng)城依法保護(hù)的重要前提。截至2016年9月，全國(guó)已經(jīng)有37924處長(zhǎng)城段落被公布為省級(jí)以上文物保護(hù)單位，占所有長(zhǎng)城認(rèn)定段落的86.6%；其中按照《長(zhǎng)城保護(hù)條例》要求，在2013年底前核定公布的25126處，占所有長(zhǎng)城認(rèn)定段落的57.3%。河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、山東、河南、青海、寧夏等省份核定公布比例達(dá)到100%。

（三）保護(hù)管理基礎(chǔ)得以加強(qiáng)，保護(hù)體系初步形成。2014年，國(guó)家文物局印發(fā)《長(zhǎng)城“四有”工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年印發(fā)《長(zhǎng)城保護(hù)員管理辦法》，為長(zhǎng)城保護(hù)員發(fā)放服裝、證件，各地保護(hù)管理基礎(chǔ)工作快速推進(jìn)。截至2016年9月，全國(guó)已設(shè)立長(zhǎng)城保護(hù)標(biāo)志牌6516座，保護(hù)界樁72605根，保護(hù)說(shuō)明牌743座，重要長(zhǎng)城段落、節(jié)點(diǎn)和交通路口多已設(shè)置保護(hù)標(biāo)識(shí)。長(zhǎng)城保護(hù)管理體系基本建立，長(zhǎng)城沿線已明確485家文物行政部門或管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)長(zhǎng)城保護(hù)管理，各地聘請(qǐng)長(zhǎng)城保護(hù)員4650名，北京、河北、內(nèi)蒙古、山東、寧夏、甘肅、青海、新疆等實(shí)現(xiàn)了保護(hù)員全覆蓋，甘肅聘請(qǐng)長(zhǎng)城保護(hù)員1500余名，占全國(guó)近1/3。屬于全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的長(zhǎng)城段落已全部建立記錄檔案。

（四）長(zhǎng)城執(zhí)法機(jī)制初步建立，督察效果逐步顯現(xiàn)。2016年國(guó)家文物局印發(fā)《長(zhǎng)城執(zhí)法巡查辦法》，各地文物行政部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍將長(zhǎng)城納入行政檢查重點(diǎn)。長(zhǎng)城沿線13個(gè)省份文物主管部門與公安機(jī)關(guān)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，河北、山西等省文物部門與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合開(kāi)展打擊盜賣長(zhǎng)城磚專項(xiàng)行動(dòng)。國(guó)家文物局和省級(jí)文物主管部門切實(shí)加大案件督察力度，2014年以來(lái)督辦長(zhǎng)城違法犯罪案件40余件，國(guó)家文物局將涉及長(zhǎng)城案件列入“文物法人違法案件專項(xiàng)整治行動(dòng)（2016-2018）”查處重點(diǎn)，“12359”文物違法舉報(bào)熱線開(kāi)通長(zhǎng)城專線。

三、存在問(wèn)題與短板

取得成績(jī)的同時(shí)，督察發(fā)現(xiàn)，一些省份長(zhǎng)城保護(hù)法定職責(zé)落實(shí)情況存在突出短板，個(gè)別共性問(wèn)題亟待破解。

（一）長(zhǎng)城保護(hù)政策措施亟待加強(qiáng)，保護(hù)員經(jīng)費(fèi)渠道受限。長(zhǎng)城保護(hù)地方性法規(guī)和專門政策文件制定工作進(jìn)展緩慢，僅北京市出臺(tái)了長(zhǎng)城保護(hù)地方性法規(guī)，北京、河北、內(nèi)蒙古以?。▍^(qū)、市）政府名義出臺(tái)了長(zhǎng)城保護(hù)專門性政策文件，其他省份處于報(bào)批階段甚至尚未啟動(dòng)，具體保護(hù)措施尚未落實(shí)。長(zhǎng)城保護(hù)員經(jīng)費(fèi)雖依條例明確為縣級(jí)財(cái)政支出事項(xiàng)，但因長(zhǎng)城沿線貧困縣較多，難以得到有效保障，黑龍江、青海省市縣三級(jí)財(cái)政均未設(shè)置長(zhǎng)城保護(hù)員經(jīng)費(fèi)。

（二）長(zhǎng)城段落保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定公布明顯滯后，部分省份基礎(chǔ)工作薄弱。截至2016年9月，各省級(jí)政府已劃定公布18803處長(zhǎng)城段落的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，僅占全部長(zhǎng)城段落的42.9%，天津、山東、青海未依法劃定公布。陜西、遼寧將認(rèn)定長(zhǎng)城段落公布為省級(jí)以上文物保護(hù)單位比例分別為3.6%、4%。遼寧77.9%的長(zhǎng)城段落未設(shè)置保護(hù)員。專門長(zhǎng)城保護(hù)機(jī)構(gòu)43家，僅占承擔(dān)長(zhǎng)城保護(hù)管理職能單位總數(shù)的8.9%，比例偏低，力量薄弱。

（三）長(zhǎng)城參觀游覽活動(dòng)缺乏依法引導(dǎo)，監(jiān)管措施尚需具體精準(zhǔn)。已開(kāi)辟的92處長(zhǎng)城參觀游覽區(qū)，有50處未依法在省級(jí)以上文物等部門備案，有49處未核定旅游容量指標(biāo)，占比超過(guò)50%，“驢友”攀爬未開(kāi)放長(zhǎng)城段落現(xiàn)象突出。省級(jí)文物主管部門對(duì)長(zhǎng)城保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查有待加強(qiáng)，存在行政部門檢查記錄不規(guī)范、保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)日志不完整或未建立日志、對(duì)長(zhǎng)城安全隱患報(bào)告不及時(shí)或應(yīng)急處置不到位的情況。

（四）行政區(qū)劃邊界地帶長(zhǎng)城管理矛盾突出，普法宣傳尚未得到充分重視。長(zhǎng)城沿線多數(shù)省份尚未建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，作為省界、市縣界的長(zhǎng)城段落管理責(zé)任不清，個(gè)別地方矛盾突出。遼冀分界線長(zhǎng)城兩側(cè)違法建設(shè)較多，寧蒙交界存在長(zhǎng)城周邊開(kāi)山采石情況。各地對(duì)長(zhǎng)城宣傳普法重視不夠，開(kāi)展長(zhǎng)城主題宣傳和普法活動(dòng)頻率低，對(duì)長(zhǎng)城沿線社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率偏低。

四、下一步工作

各地高度重視國(guó)家文物局督察反饋意見(jiàn)，山西省人民政府已劃定公布了全省歷代長(zhǎng)城保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，黑龍江、吉林、遼寧3省文物主管部門已上報(bào)整改報(bào)告。為進(jìn)一步運(yùn)用好督察成果，切實(shí)加大長(zhǎng)城依法保護(hù)力度，下階段請(qǐng)各省（自治區(qū)、直轄市）文物主管部門重點(diǎn)做好以下工作：

（一）匯報(bào)督察結(jié)果。本次督察結(jié)果，國(guó)家文物局已向各省文物主管部門及全國(guó)文物安全部際聯(lián)席會(huì)議成員單位通報(bào)，并抄送有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府辦公廳。請(qǐng)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文物主管部門主動(dòng)向各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府匯報(bào)，客觀報(bào)告督察情況，推動(dòng)落實(shí)長(zhǎng)城保護(hù)政府責(zé)任。

（二）確定整改方案。請(qǐng)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文物主管部門根據(jù)國(guó)家文物局督察反饋意見(jiàn)和自查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題短板，有針對(duì)性地制定整改方案，明確具體改進(jìn)措施，于2016年12月25日前上報(bào)國(guó)家文物局。

（三）督辦典型案件。專項(xiàng)督察中發(fā)現(xiàn)的涉及長(zhǎng)城違法案件線索，國(guó)家文物局已反饋省級(jí)文物主管部門。請(qǐng)各地根據(jù)調(diào)查核實(shí)情況，納入“文物法人違法專項(xiàng)整治行動(dòng)(2016-2018)”重點(diǎn)督辦，公開(kāi)通報(bào)典型案件查處結(jié)果。

（四）加強(qiáng)跟蹤問(wèn)效。專項(xiàng)督察重在實(shí)效，請(qǐng)各地嚴(yán)格對(duì)照督察整改方案，明確責(zé)任單位與人員，確保整改效果。2017年，國(guó)家文物局將對(duì)專項(xiàng)督察得分偏低省份開(kāi)展“再督察”，瞄準(zhǔn)問(wèn)題短板，督促整改落實(shí)。