國家發(fā)展改革委 國家林業(yè)局關(guān)于運用政府和
社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見
發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、林業(yè)廳（局）：

林業(yè)是重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)服務(wù)的重要任務(wù)。運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)，有利于創(chuàng)新林業(yè)投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道，促進(jìn)投資主體多元化；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高林業(yè)項目建設(shè)管理水平，加快林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；有利于深化國有林區(qū)、國有林場改革，完善集體林權(quán)制度，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），以及國家發(fā)展改革委《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）、《關(guān)于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則〉的通知》（發(fā)改投資[2016]2231號）等有關(guān)文件要求，現(xiàn)就運用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗，立足林業(yè)發(fā)展實際，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新林業(yè)產(chǎn)權(quán)模式和投融資機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵社會資本積極參與林業(yè)建設(shè)，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，不斷提升林業(yè)現(xiàn)代化水平。

（二）基本原則。

——堅持政府組織，誠信守約。轉(zhuǎn)變政府職能，集中力量做好政策制定、項目審核、指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督管理等工作，并根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，公開擇優(yōu)選擇社會資本開展項目建設(shè)和管理。要在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上訂立項目合同，保證合作雙方的合法權(quán)益。項目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

——堅持因地制宜，創(chuàng)新模式。在保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)的前提下，根據(jù)本地區(qū)林業(yè)發(fā)展實際，遴選前期工作成熟、具有長遠(yuǎn)盈利預(yù)期、較大規(guī)模的林業(yè)項目，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、給予投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期，開展社會資本參與林業(yè)建設(shè)合作試點。在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，為向全國推廣提供借鑒。

——堅持公開透明，規(guī)范運行。按照國家相關(guān)規(guī)定組織項目論證、選擇合作伙伴，制定和履行各類項目合同，組織績效評價，完善相關(guān)制度設(shè)計，營造良好政策環(huán)境，接受各方監(jiān)督，確保項目實施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。

二、重點實施領(lǐng)域

（一）林業(yè)重大生態(tài)工程。鼓勵社會資本參與天然林資源保護(hù)、“三北”及長江流域等重點防護(hù)林體系建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理、巖溶地區(qū)石漠化治理等林業(yè)重大生態(tài)工程建設(shè)，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向，通過植樹造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化綜合治理等多種措施，積極培育混交林，發(fā)展木本油料、特色經(jīng)濟(jì)林和林下經(jīng)濟(jì)，加快建成一批規(guī)范化生產(chǎn)基地，有效盤活森林資源等多種生態(tài)資產(chǎn)。

（二）國家儲備林建設(shè)。鼓勵社會資本根據(jù)國家儲備林建設(shè)的布局重點和目標(biāo)要求，通過新造林、森林撫育、更新改造、立體復(fù)合經(jīng)營等措施，著力培育大徑級材和珍貴樹種，營造生態(tài)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、長短結(jié)合、高效集約經(jīng)營的國家木材儲備基地，增強(qiáng)高品質(zhì)木材等林產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

（三）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵社會資本參與國有林區(qū)和國有林場的交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水供電、垃圾及污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵社會資本參與兼并重組，充分發(fā)揮國有林區(qū)和國有林場各類自然資源和人力資源優(yōu)勢，通過規(guī)模化經(jīng)營、市場化運作，推進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)。在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，鼓勵社會資本參與森林公園、濕地公園、沙漠公園等園區(qū)保護(hù)站（點）、宣傳教育設(shè)施，交通和旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)，采取使用權(quán)入股、聯(lián)營、租賃等多種形式參與保護(hù)地的經(jīng)營活動，提高保護(hù)和管理水平，為社會提供更好的生態(tài)服務(wù)。

（五）野生動植物保護(hù)及利用。鼓勵社會資本參與林木種質(zhì)資源保護(hù)、野生動植物野外資源保護(hù)公益事業(yè)，探索引入專業(yè)民間組織新建或托管自然保護(hù)小區(qū)，在政府監(jiān)管下發(fā)展民間自然保護(hù)小區(qū)（地）。鼓勵社會資本參與野生動物園、野生植物園的建設(shè)、運營和管理，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)宣傳、科普、教育等功能。

三、規(guī)范項目管理

（一）加強(qiáng)項目儲備。各地發(fā)展改革部門要會同林業(yè)主管部門，根據(jù)林業(yè)發(fā)展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好林業(yè)PPP項目的總體謀劃，明確建設(shè)目標(biāo)、重點任務(wù)、實施步驟。要在投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設(shè)項目庫）基礎(chǔ)上，建立和完善本地區(qū)林業(yè)PPP項目庫，并統(tǒng)一納入國家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫，切實做好項目儲備、動態(tài)管理、實施監(jiān)測等各項工作。

（二）確定實施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表。林業(yè)PPP項目應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由當(dāng)?shù)卣謽I(yè)主管部門或其委托的相關(guān)單位作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資林業(yè)PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準(zhǔn)備及實施工作。

（三）PPP項目實施方案編制與審核。林業(yè)PPP項目應(yīng)由實施機(jī)構(gòu)組織編制實施方案。實行審批制的政府投資項目，林業(yè)PPP項目實施方案可在可行性研究報告編寫專章，并結(jié)合可行性研究報告審批一并審查。實行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項目，要單獨編制實施方案，并在項目核準(zhǔn)或備案后，依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。實施方案編制過程中，應(yīng)重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，以及引導(dǎo)社會資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場的投資回報機(jī)制。

（四）項目融資及建設(shè)。林業(yè)PPP項目融資責(zé)任由項目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)提供融資擔(dān)保。項目公司或社會資本方未按照合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。林業(yè)PPP項目建設(shè)應(yīng)符合工程建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定。工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險應(yīng)由項目公司或社會資本方承擔(dān)。

（五）落實監(jiān)管責(zé)任。政府方及政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項目合同及有關(guān)規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目融資及建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)展改革和林業(yè)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，督促社會資本完善法人治理結(jié)構(gòu)和管理制度，認(rèn)真履行投資經(jīng)營權(quán)利義務(wù)，并由項目實施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務(wù)進(jìn)行績效評價，加強(qiáng)項目運行有效監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對措施，保證項目實施效果。

四、完善扶持政策

（一）保障社會資本合法權(quán)益。除現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林業(yè)建設(shè)項目向社會資本開放，并優(yōu)先考慮社會資本參與。社會資本投資建設(shè)或運營管理的項目，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件；可按協(xié)議約定依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國家有關(guān)規(guī)定或約定給予補(bǔ)償或賠償。

（二）加大政府扶持。允許社會資本投資建設(shè)或運營管理的項目，統(tǒng)籌利用中央和地方政府投資。對同類項目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會資本的項目。對社會資本參與的項目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險保費補(bǔ)貼，降低林業(yè)PPP項目風(fēng)險，增強(qiáng)項目收益能力。鼓勵社會資本在貧困地區(qū)、革命老區(qū)通過建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅的長效機(jī)制。

（三）創(chuàng)新金融支持。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵社?；稹⒈ｋU基金等大型機(jī)構(gòu)投資者投資林業(yè)，探索利用信托融資、項目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會資本投資林業(yè)的投融資平臺。鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發(fā)起區(qū)域性林業(yè)綠色發(fā)展基金，支持地方林業(yè)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）深化林業(yè)改革。加快推進(jìn)集體林地三權(quán)分置，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)；改革人工商品林采伐限額管理，放活對集體人工商品林的采伐管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務(wù)。加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，鼓勵流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式創(chuàng)新，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，支持公開市場交易，保障林權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

（五）完善土地政策。社會資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。

五、抓好組織實施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要結(jié)合本地區(qū)實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與林業(yè)建設(shè)生態(tài)項目的具體實施辦法和配套政策措施，組織實施好林業(yè)建設(shè)PPP項目，確保國家相關(guān)政策措施落實。

（二）支持探索創(chuàng)新。國家林業(yè)局會同國家發(fā)展改革委在各地自愿報名的基礎(chǔ)上，遴選4-5個省份，每個省份選擇1-2個林業(yè)PPP項目，優(yōu)先安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持創(chuàng)新工作，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時總結(jié)經(jīng)驗，推動完善相關(guān)政策。同時，鼓勵各地開展林業(yè)PPP項目創(chuàng)新工作，發(fā)揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成一批可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗。

（三）積極宣傳引導(dǎo)。各地要大力宣傳吸引社會資本參與林業(yè)建設(shè)項目的政策措施，宣傳社會資本在促進(jìn)生態(tài)修復(fù)、國土綠化，特別是在重大林業(yè)工程建設(shè)運營方面的積極作用，引導(dǎo)市場預(yù)期，為社會資本參與林業(yè)建設(shè)營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。

國家發(fā)展改革委
國 家 林 業(yè) 局
2016年11月21日