新華社北京１１月２３日電（記者 王立彬）經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院審定，由國(guó)土資源部印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》２３日正式面世。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)趙龍強(qiáng)調(diào)，指導(dǎo)意見的一大亮點(diǎn)，就是著力改變城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)主要由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀，鼓勵(lì)土地權(quán)利人和社會(huì)資本自主、參與開發(fā)，調(diào)動(dòng)各方參與改造開發(fā)的積極性。

多年以來，我國(guó)一些城市“攤大餅”外延式擴(kuò)張，以犧牲農(nóng)用地為代價(jià)，只要土地的城鎮(zhèn)化，不要人口的城鎮(zhèn)化，占用大量耕地良田。這種粗放的用地模式和城鎮(zhèn)化路徑下，城鎮(zhèn)用地“貪多嚼不爛”，在光鮮的高樓之下、環(huán)路以里，低效用地大量存在。造成容積率、建筑密度低的同時(shí)，生活、生產(chǎn)、交通設(shè)施布局散亂，擁堵嚴(yán)重、交通不便。人、居分割，產(chǎn)、城分離，大批工作人口“候鳥”“擺渡”式生存，大量工業(yè)用地集中在黃金地段。一方面是個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)的空城、鬼城、睡城，另一方面舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房“三舊”建筑危舊、設(shè)施落后，城區(qū)“牛皮癬”“打補(bǔ)丁”嚴(yán)重。環(huán)境臟亂差，群眾意見大。

目前我國(guó)的城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)量龐大。僅廣東省城鎮(zhèn)低效用地就達(dá)３７０多萬畝，改造后可節(jié)約土地超過１００萬畝，相當(dāng)于全?。茨甑男略鼋ㄔO(shè)用地規(guī)模。類似問題，很多省市都不同程度存在。一方面，后備耕地捉襟見肘，“攤大餅”征地難以為繼；另一方面低效用地規(guī)模龐大、潛力巨大。盤而不活的要害癥結(jié)就是政府主導(dǎo)市場(chǎng)開發(fā)、越俎代庖，土地權(quán)利人和市場(chǎng)主體無法獲益。按國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人23日的說法，過去我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地改造開發(fā)主要由政府主導(dǎo)，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤(rùn)，被改造地塊單位和個(gè)人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補(bǔ)償，無緣分享改造開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造開發(fā)困難重重。為此，指導(dǎo)意見明確提出，要建立健全政府引導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與的工作機(jī)制，按照市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵(lì)土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等市場(chǎng)主體和社會(huì)力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強(qiáng)改造開發(fā)的真正動(dòng)力。

作為“三舊”改造的試點(diǎn)省份，廣東省的經(jīng)驗(yàn)表明，低效用地再開發(fā)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。發(fā)揮土地權(quán)利人和社會(huì)資本的積極性，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)再利用，可以有效釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地空間；同時(shí)，利用土地級(jí)差收益，還可以為企業(yè)發(fā)展注入新的活力，適應(yīng)并倒逼結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。廣東省已完成的改造項(xiàng)目中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的接近７０％，一大批規(guī)模小、效益差、能耗大的企業(yè)被低能耗、低污染、高附加值的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目或科技創(chuàng)新、健康醫(yī)療等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)所替代。

依靠社會(huì)力量，破解“空城、睡城、鬼城”難題，政府并非簡(jiǎn)單“退出”，而是有所不為，有所必為。要致力于建立健全平等協(xié)商機(jī)制，充分尊重土地權(quán)利人的意愿，提高改造開發(fā)工作的公開性和透明度，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正。要建立完善的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)、利益共享。政府的作用要更多地體現(xiàn)在規(guī)劃、細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)的制訂及監(jiān)督管理方面，各市縣人民政府要有所為有所不為，結(jié)合地方實(shí)際，提出低效用地的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做好調(diào)查摸底、標(biāo)圖建庫(kù)和項(xiàng)目實(shí)施方案編制等基礎(chǔ)工作。重點(diǎn)組織編制低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃。特別是要嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地，統(tǒng)籌安排公共設(shè)施、民生項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、文化傳承的多贏。