糧食和食品安全是全社會(huì)高度關(guān)注的民生問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要基石。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)在保障糧食和食品安全方面取得了超越自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的巨大成就。前不久，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)發(fā)布《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》，用食品價(jià)格承受能力、食品供應(yīng)能力、質(zhì)量安全保障能力等三個(gè)方面28個(gè)定性和定量指標(biāo)衡量，在2015年全球糧食安全指數(shù)排名中，中國(guó)綜合排名第42位。這大大領(lǐng)先于中國(guó)在全球人均GDP排名中的位次。

當(dāng)前，我國(guó)糧食市場(chǎng)上各種食品供應(yīng)充足、價(jià)格穩(wěn)定，我國(guó)糧食和食品安全的主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，新形勢(shì)下繼續(xù)提升我國(guó)糧食和食品安全保障能力依然面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

——從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，庫(kù)存積壓與進(jìn)口增長(zhǎng)并存的問(wèn)題日益凸顯。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總量供給充裕，但優(yōu)質(zhì)化、多樣化、專用化農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展相對(duì)滯后，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛嚴(yán)重，導(dǎo)致部分產(chǎn)品庫(kù)存過(guò)多與部分產(chǎn)品進(jìn)口快速增長(zhǎng)同時(shí)并存。據(jù)估算，2015年我國(guó)糧食產(chǎn)量為6.2億噸，消費(fèi)量約為6.5億噸，需要靠進(jìn)口彌補(bǔ)的缺口約為0.3億噸。但2015年我國(guó)糧食實(shí)際進(jìn)口量達(dá)1.3億噸。之所以超量進(jìn)口1億噸，在于我國(guó)需求量大的大豆國(guó)內(nèi)生產(chǎn)不足，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格過(guò)高、高粱和大麥等玉米替代品受價(jià)差驅(qū)動(dòng)大量進(jìn)口。超量進(jìn)口的結(jié)果，是國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存快速增加，特別是國(guó)家托市收購(gòu)的玉米、稻谷庫(kù)存問(wèn)題突出。庫(kù)存積壓與進(jìn)口增長(zhǎng)并存，反映的是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的速度跟不上消費(fèi)者對(duì)品質(zhì)不斷提高的需求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整跟不上國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)融合和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)變化的步伐。

——從產(chǎn)能結(jié)構(gòu)看，存在大量需要退出的邊際產(chǎn)能。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)能中，有大量是以透支資源和犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取的，是農(nóng)業(yè)的邊際產(chǎn)能。如過(guò)量使用化肥和農(nóng)藥，長(zhǎng)期超采地下水；又如雖然我們自2014年以來(lái)加大了上世紀(jì)末和本世紀(jì)初開始大力實(shí)施的退耕還林、還湖、還草的規(guī)模，但是侵占濕地造田種糧、造池養(yǎng)魚，開墾陡坡耕地和易沙化土地的現(xiàn)象在一些地區(qū)仍然存在；還有利用重金屬污染耕地種糧種菜，農(nóng)用薄膜殘留土壤等。這些生產(chǎn)行為雖然增加了當(dāng)前產(chǎn)量，但這是以犧牲子孫后代發(fā)展根基為代價(jià)換取的?，F(xiàn)在長(zhǎng)期利用這些農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能帶來(lái)的后果在逐步顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不斷下降，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的壓力持續(xù)加大。如果把農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，這些都是得不償失的，需要堅(jiān)決退出。

——從經(jīng)營(yíng)主體結(jié)構(gòu)看，規(guī)模經(jīng)營(yíng)占比亟待提高。經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，不僅導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，而且影響食品加工和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)管。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，雖然耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了33%，但多數(shù)是農(nóng)戶之間的零星流轉(zhuǎn)，小規(guī)模農(nóng)戶仍然占絕對(duì)主導(dǎo)地位，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代企業(yè)等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體剛剛起步，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所占比重還很低。在這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下，難以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平，也難以從源頭保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。在食品加工和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，我國(guó)有40多萬(wàn)家食品生產(chǎn)企業(yè)、300多萬(wàn)個(gè)食品經(jīng)營(yíng)主體，以及難以計(jì)數(shù)的小作坊、小攤販，市場(chǎng)集中度很低，缺乏大企業(yè)、大品牌，大大增加了監(jiān)管難度。

應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，根本出路在于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。國(guó)務(wù)院前不久印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》，對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路和重要舉措進(jìn)行了部署。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，提升糧食和食品安全保障能力，核心在于抓好以下幾點(diǎn)。

第一，以市場(chǎng)化手段加快去庫(kù)存。糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存的形成，根源在于托市收購(gòu)價(jià)承載著保收入、保產(chǎn)量、保市場(chǎng)等多重政策目標(biāo)，長(zhǎng)期高于市場(chǎng)均衡價(jià)，難以與進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)，難以順價(jià)銷售出庫(kù)。這不僅增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且制約了整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。要破解這一難題，就必須改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用?？偟姆较蚴恰笆袌?chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”，通過(guò)“市場(chǎng)定價(jià)”促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)“價(jià)補(bǔ)分離”保障農(nóng)民收入在轉(zhuǎn)型期能夠基本穩(wěn)定。從2014年開始，我們對(duì)新疆棉花和東北地區(qū)大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)。從今年開始，對(duì)東北地區(qū)玉米實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)加生產(chǎn)者補(bǔ)貼的新政策。這些都是積極的改革探索，改革效果將逐步顯現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系也需要調(diào)整完善，逐步減少農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格支持，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研和推廣等一般服務(wù)投入，為市場(chǎng)留出更大空間。

第二，以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的必然要求，也是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、控制農(nóng)產(chǎn)品人工成本過(guò)快上漲、增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力的根本出路。盡管資源稟賦決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模特別是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不可能達(dá)到新大陸國(guó)家甚至歐洲國(guó)家的數(shù)量級(jí)，但對(duì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中、發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中引領(lǐng)作用的必要性、緊迫性要有足夠認(rèn)識(shí)。要推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，加快農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，探索對(duì)通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，在維護(hù)承包戶權(quán)益和經(jīng)營(yíng)者權(quán)益之間尋找平衡點(diǎn)。加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系，大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)既體現(xiàn)在生產(chǎn)領(lǐng)域，也體現(xiàn)在服務(wù)領(lǐng)域，要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)和政府購(gòu)買公益性服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)范圍，推進(jìn)代耕代種、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)?；?、社會(huì)化。

第三，以綠色產(chǎn)能的增長(zhǎng)接替邊際產(chǎn)能的退出。促進(jìn)農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能有序退出，必須找準(zhǔn)支點(diǎn)，特別是要把外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，讓采取這種生產(chǎn)方式的人付出代價(jià)，讓其有壓力退出。例如，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，讓水價(jià)反映供水成本和水資源稀缺性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)利用目前農(nóng)產(chǎn)品總量充裕的有利時(shí)機(jī)，加快退耕還林、退耕還濕、退養(yǎng)還灘，擴(kuò)大地下水超采、重金屬污染等地區(qū)的輪作休耕力度，國(guó)家可給予一定補(bǔ)助，讓這些地方的農(nóng)民有動(dòng)力退出。要提升綠色、健康、有效率的產(chǎn)能，讓其能夠接替甚至跑贏邊際產(chǎn)能的退出。為此，要實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，到2020年確保建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)，到2020年農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10億畝以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，加快主要糧食作物新一輪品種更新?lián)Q代，到2020年農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率提高到60%.

第四，以嚴(yán)格監(jiān)管提高食品質(zhì)量安全水平。這既是保障和改善民生的迫切需要，也是增強(qiáng)消費(fèi)者信心、擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)空間的必由之路。實(shí)踐表明，面對(duì)嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)有足夠的韌性和適應(yīng)能力。關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)格監(jiān)管。要提升源頭控制能力，積極探索建立農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等投入品的電子追溯碼監(jiān)管制度，推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)建立生產(chǎn)檔案記錄和休藥期制度。要提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力，建立農(nóng)產(chǎn)品追溯制度，建設(shè)互聯(lián)共享的國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管追溯管理信息平臺(tái)。開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者信用體系建設(shè)，打造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)信用信息系統(tǒng)，加大信用信息公開力度，讓守信者得利、失信者受罰。

第五，在對(duì)外開放中提高農(nóng)業(yè)資源配置效率。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，是提高農(nóng)業(yè)資源配置效率。在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的時(shí)代背景下，提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，就不能僅僅立足于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而應(yīng)當(dāng)放眼全球，真正做到統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源。一方面，要科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序。按比較優(yōu)勢(shì)原則調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，要繼續(xù)鞏固和發(fā)揮好我國(guó)果蔬、茶葉、水產(chǎn)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口，帶動(dòng)出口產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的農(nóng)民增收。另一方面，要統(tǒng)籌考慮全球農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)產(chǎn)品供求格局和投資政策環(huán)境等因素，分區(qū)域、國(guó)別、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品確定開放布局，推進(jìn)進(jìn)口來(lái)源多元化，加快形成互利共贏的穩(wěn)定經(jīng)貿(mào)關(guān)系。特別是要加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家在農(nóng)業(yè)投資、貿(mào)易、技術(shù)和產(chǎn)能領(lǐng)域的合作。

（此文系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任、研究員李偉2016年11月13日在中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒社和清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院聯(lián)合主辦的第四屆中國(guó)糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會(huì)上的致辭。）