《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》日前印發(fā)——
深化農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新

近年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者構(gòu)成發(fā)生了深刻變化，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在國新辦11月3日舉行的新聞發(fā)布會上表示，“三權(quán)分置”有利于促進土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶增加財產(chǎn)收入——

日前，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。11月3日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在國新辦新聞發(fā)布會上表示，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，對今后一段時期農(nóng)村土地制度改革將產(chǎn)生深遠影響。

“截至今年6月，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達地區(qū)這一比例更高，超過50%。”在回答《經(jīng)濟日報》記者提問時，韓長賦說，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者構(gòu)成發(fā)生了深刻變化，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍?！兑庖姟防迩辶顺邪r(nóng)戶、新型經(jīng)營主體雙方在承包地上的權(quán)利，可以有效化解土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，確保農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

土地集體所有是改革底線

改革開放之初，我國實行家庭承包責任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，稱為“兩權(quán)分離”。近年來，國家開展了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，向農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。這次改革又將形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營，土地制度改革就像“三部曲”，集體所有是始終不變的旋律。所謂集體所有，具體來說，約有40%的集體土地是村級所有，60%的是村民小組所有。此外，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟還包括大量資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。其中，僅耕地、草地、林地有60多億畝，經(jīng)營性資產(chǎn)達到2.86萬億元。

“土地制度無論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。這是農(nóng)村改革的一條底線?！表n長賦表示，“三權(quán)分置”既保持了集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，又使土地要素能夠流動起來。實行“三權(quán)分置”是新形勢下集體所有制具體實現(xiàn)形式的創(chuàng)新。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障。在“三權(quán)分置”過程中，集體所有權(quán)不能被虛置。

基于此，《意見》提出，土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。有權(quán)因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地等行為。集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。

承包權(quán)退出探索應審慎

保護農(nóng)民的土地承包權(quán)是“三權(quán)分置”的一個核心問題。黨的十八大以來，有關(guān)部門在農(nóng)村全面開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證。目前，已經(jīng)有2545個縣（市、區(qū)）、2.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2個村開展確權(quán)登記頒證，已經(jīng)完成確權(quán)面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。

為什么要開展土地確權(quán)？目的就是“確實權(quán)、頒鐵證”，讓農(nóng)民放心。韓長賦解釋說，土地承包權(quán)長久不變，不會因為農(nóng)民出去打工了，承包權(quán)利就沒有了。確權(quán)頒證使農(nóng)民能夠放心地轉(zhuǎn)移就業(yè)，放心地流轉(zhuǎn)土地。這樣，承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體心里都有底，流轉(zhuǎn)時間可以長一點、穩(wěn)定一點，也便于新型主體獲得土地生產(chǎn)經(jīng)營的長遠預期。他表示，土地確權(quán)和“三權(quán)分置”是配套的，都屬于農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。

目前，一些地方在進行土地承包權(quán)的有償退出試點。韓長賦說，現(xiàn)在只有少部分農(nóng)民有退出承包地的意愿。進城農(nóng)民退出承包地，是個足夠長的歷史過程，對此要有足夠的歷史耐心?！拔覀冝r(nóng)村人口多，農(nóng)民舉家進城是少數(shù)，多數(shù)是年輕人在城市打工，父母、孩子在農(nóng)村生活。即使農(nóng)民長期進城就業(yè)，也還要保留他的承包地，使得他進退有據(jù)，所以試點探索應當是審慎的。不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件?！?/p>

按照《意見》精神，農(nóng)民家庭承包的土地可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他主體經(jīng)營，但是無論土地承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶家庭。這個基本原則，在“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)過程要繼續(xù)堅持。

補貼增量向新型主體傾斜

在回答《經(jīng)濟日報》記者關(guān)于新型主體經(jīng)營現(xiàn)狀的問題時，韓長賦表示，最近因為農(nóng)產(chǎn)品價格方面的變化和勞動力成本的上升，確實有少數(shù)經(jīng)營主體的經(jīng)營狀況出現(xiàn)了虧損，也有個別出現(xiàn)了退地現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)部門已組織開展了調(diào)研，一方面要引導經(jīng)營主體更好地應對風險，一方面通過指導合同履行減少糾紛。總的來說，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的大趨勢不會變。

截至今年6月底，全國經(jīng)營耕地面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶。為穩(wěn)定經(jīng)營者預期，《意見》圍繞放活經(jīng)營權(quán)作出了規(guī)定。明確了土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)的占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。

“三權(quán)分置”的目的是保證經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補貼不會因為“三權(quán)分置”而減少。農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇說，總的趨勢是新增的農(nóng)業(yè)補貼向家庭農(nóng)場、合作社等新型主體適度傾斜。比如在東北地區(qū)，耕地資源相對較多，新型主體經(jīng)營面積大，購置農(nóng)機具動輒需要幾十萬甚至上百萬元，只靠新型經(jīng)營主體支付比較困難，需要政府對他們進行支持。在這種情況下，適當?shù)靥岣哐a貼比例是必需的。

“對農(nóng)業(yè)進行補貼是國際通行的做法，很多發(fā)達國家都對農(nóng)業(yè)進行補貼，有的國家農(nóng)民收入的50%至60%來自政府補貼。”韓長賦認為，現(xiàn)在進行農(nóng)業(yè)補貼改革，目的不是改少而是改合理，更有針對性?；驹瓌t是存量調(diào)整、增量傾斜。存量，已經(jīng)給農(nóng)民裝到口袋里的錢，政府不會再掏出來，但是要優(yōu)化，使它能夠用得更有效。同時，增量要向新型經(jīng)營主體傾斜，以引導其適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。（記者 喬金亮 李華林）