以五大發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)
 全面推進“十三五”時期財政國庫工作
財政部副部長  劉 昆

一、關(guān)于“十二五”時期和2015年的財政國庫工作

“十二五”時期，具有里程碑意義的黨的十八屆三中全會勝利召開，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度。在財政部黨組的正確領(lǐng)導下，各級財政部門以建立現(xiàn)代財政制度為目標，不斷提升理念，不斷改革創(chuàng)新，不斷強化管理，不斷完善機制，發(fā)揮國庫功能，健全國庫體系，著力打造服務保障型、決策支撐型、運營管理型、風險防控型的“四型”國庫，圓滿完成“十二五”時期各項工作任務，實現(xiàn)了財政國庫工作“提質(zhì)增效”。

第一，國庫改革推出新舉措，為國庫事業(yè)發(fā)展注入新的活力和動力。國庫集中收付制度改革“橫向到邊、縱向到底”，全新的財政資金運行框架基本建成，對預算執(zhí)行管理的服務保障能力大幅度提高。權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革順利啟動，現(xiàn)代財政財務報告體系建設邁出關(guān)鍵一步。政府采購管理加快從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型轉(zhuǎn)型，政策效應顯著增強。國債發(fā)行管理制度市場化改革穩(wěn)步推進，反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線日益健全。地方債自發(fā)自還改革全面推開，地方國庫現(xiàn)金管理啟動試點，地方資產(chǎn)負債管理能力不斷提升，防范財政風險的意識顯著增強。

第二，制度建設邁出新步伐，填補制度空白與提升立法層次并舉。推動國庫集中收付制度、國債和地方債發(fā)行管理、國庫現(xiàn)金管理、政府綜合財務報告制度、財政專戶管理等財政國庫業(yè)務在新《預算法》中作出全面規(guī)定，成為國庫事業(yè)發(fā)展的基石。推動《政府采購法實施條例》順利出臺，對《政府采購法》的規(guī)定進行細化，進一步完善政府采購制度。圍繞預算管理制度改革，印發(fā)一系列國庫管理規(guī)范性文件。法律制度體系的日趨完備，為依法管理國庫、規(guī)范預算執(zhí)行，有效防控風險提供了堅實的法律制度保障。

第三，國庫管理實現(xiàn)新突破，財政資金運行更加安全、高效和透明。預算執(zhí)行分析的及時性、準確性、針對性不斷提高，為科學決策提供了堅實支撐。庫款管理逐步強化，壓降庫款規(guī)模取得初步成效。在全國范圍內(nèi)開展清理整頓地方財政專戶和財政資金安全檢查工作，切實強化了管理薄弱環(huán)節(jié)。財政國庫信息公開范圍不斷擴大，內(nèi)容逐步細化，較好滿足了社會各方面的需求。預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控效果日益顯現(xiàn)，內(nèi)控機制建設扎實推進。嚴格落實廉政建設要求,抓業(yè)務建設的同時，將廉政建設放在突出位置，兩手抓、兩促進。財政資金運行的效率、透明度和安全性得到進一步提升。

2015年，各級財政國庫部門攻堅克難、主動作為、盡職盡責，各項工作有聲有色，亮點突出。

一是國庫集中支付制度改革向縱深推進。全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，改革范圍覆蓋到80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。繼續(xù)推廣實施國庫集中支付電子化管理，36個省本級全部上線。公務卡制度改革力度加大，2015年新增公務卡468萬張，累計達到2300萬張。

二是收入收繳管理改革步伐加快。2015年，通過財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)收入9.4萬億元，比2014年增長10.28%。中央本級啟動非稅收入收繳電子化管理試點。河北、安徽、山東、四川、貴州、云南等6個省開展跨省異地繳納交通違法罰款試點工作，初步解決了長期以來跨省違法處理難、繳款難的問題。

三是政府財務報告編制制度框架初步建立。印發(fā)《政府財務報告編制辦法》、《政府部門財務報告編制操作指南》和《政府綜合財務報告編制操作指南》，如期完成階段性改革任務。修訂出臺新的《財政總預算會計制度》，為編制財務報告奠定會計核算基礎。

四是政府債券發(fā)行管理改革實現(xiàn)重大突破。從2015年四季度起按周滾動發(fā)行3個月貼現(xiàn)國債，滿足國際貨幣基金組織關(guān)于完善3個月主權(quán)債券收益率的要求，促進人民幣成功納入SDR貨幣籃子。全面推行地方債自發(fā)自還機制改革，順利完成全年地方債籌資任務。做好地方存量債務置換工作，置換債券平均發(fā)行利率為3.4%，節(jié)省利息約2000億元。

五是政府采購制度改革不斷深化。推動建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，研究推進政府購買服務改革試點，創(chuàng)新適合服務項目采購特點的競爭性磋商采購方式，制定PPP項目政府采購管理辦法。穩(wěn)妥推進GPA談判，向世貿(mào)組織提交第6份出價，出價水平已經(jīng)與參加方大體相當。

六是地方庫款管理效果明顯。采取通報、約談、允許運用庫款墊付擬發(fā)債券資金、加快置換債券資金撥付等有效措施，狠抓庫款管理，盤活財政存量資金。自2015年4月起到2015年底，地方庫款凈額同比連續(xù)9個月下降，庫款管理工作收到實效。

七是部門決算公開力度進一步加大。中央部門決算首次公開支出經(jīng)濟分類數(shù)據(jù)、機關(guān)運行經(jīng)費、國有資產(chǎn)占用情況和公務接待批次及人數(shù)等多項內(nèi)容。地方36個省本級、270個地市和2244個區(qū)縣公開了本級部門決算，社會反響良好。

在看到成績的同時，也要清醒地認識到，財政國庫工作中還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在：一些地區(qū)還存在內(nèi)控機制不健全、資金收付操作不規(guī)范、財政專戶清理不徹底等問題，說明財政國庫管理的基礎還不牢固；國債市場管理深度不夠，地方債定價市場化水平還需進一步提高；政府采購管理重“監(jiān)管”輕“服務”、重“程序”輕“結(jié)果”的問題還在一定程度上存在，政策效應發(fā)揮還不夠充分。我們要高度重視和分析研究這些問題，通過進一步深化改革加以解決。

二、關(guān)于“十三五”時期財政國庫工作的基本思路和主要任務

“十三五”時期，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政國庫改革和發(fā)展所處的環(huán)境發(fā)生了新的變化，既存在諸多有利條件，也面臨一系列困難和挑戰(zhàn)。理念是行動的先導。黨的十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，應作為謀劃“十三五”時期財政國庫改革與發(fā)展的基本遵循，將其貫徹落實到財政國庫工作的各個方面。

第一，落實創(chuàng)新發(fā)展理念，關(guān)鍵要抓住事關(guān)國庫發(fā)展全局的重大問題進行謀劃。十多年國庫改革取得的成績，歸功于持續(xù)不斷的制度、機制和技術(shù)創(chuàng)新。下一步要實現(xiàn)國庫事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，還得靠創(chuàng)新。習近平總書記指出，抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。站在“十三五”開局的起點，我們必須對事關(guān)國庫發(fā)展全局的重大問題進行謀劃，形成具有帶動力的制度創(chuàng)新，財政國庫事業(yè)才能更好更快發(fā)展。當前，有幾個重大問題需要我們凝神聚力去抓好。一是編制權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告，創(chuàng)新財政報告制度。這是一項十分緊迫的基礎性制度建設。目前，我國在政府綜合財務報告領(lǐng)域的改革不僅落后于發(fā)達市場經(jīng)濟國家，而且也落后于一些發(fā)展中國家，如果不在“十三五”時期有一個較大的飛躍，形成與決算報告各具功能的財政報告制度，將直接影響財政中長期可持續(xù)性，也將影響現(xiàn)代財政制度建設的進程。二是建立健全發(fā)債融資機制，創(chuàng)新發(fā)債制度。近幾年，為實施積極財政政策，債務需求進一步加大，對發(fā)債提出了更高的要求。如何構(gòu)建市場化的舉債融資機制，利用市場手段，減少行政干預，實現(xiàn)國債和地方政府債券以較低的成本融資，需進一步探索；建立健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線，逐步形成市場基準利率的定價機制，也是需進一步研究的課題。三是建立結(jié)果導向型的政府采購制度體系，創(chuàng)新采購制度。如何落實簡政放權(quán)要求，進一步簡化優(yōu)化程序性審核流程，從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型轉(zhuǎn)變，是完善政府采購制度體系的主攻方向。要完善政府采購交易規(guī)則，創(chuàng)新政府采購監(jiān)管方式，著眼于采購績效和監(jiān)管效果，既要放得開，又要管得住。

第二，落實協(xié)調(diào)發(fā)展理念，關(guān)鍵要充分發(fā)揮財政國庫的內(nèi)外協(xié)同效應。財政國庫是整個財政運行的中樞環(huán)節(jié)，與各方面業(yè)務具有很高的關(guān)聯(lián)度。按照現(xiàn)代國庫高效、透明的特征要求，更要注重協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同推進，建立順暢的管理機制，統(tǒng)籌兼顧效率、效益和效果。一是財政政策和貨幣政策要協(xié)調(diào)。財政政策和貨幣政策是宏觀調(diào)控的兩大政策工具，落實“宏觀政策要穩(wěn)”的要求，財政政策和貨幣政策必須有效配合。發(fā)債管理、國庫現(xiàn)金管理、庫款管理等國庫業(yè)務是財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的重要結(jié)合點，要進一步健全完善與人民銀行的會商機制，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。二是財政國庫工作和財政整體工作要協(xié)調(diào)。財政國庫工作是財政工作的重要組成部分，應圍繞推進財稅體制改革、落實積極財政政策、規(guī)范地方債管理、盤活財政存量資金等財政中心工作，進行謀劃和布局。在把握財政大局基礎上，充分發(fā)揮財政國庫工作對整個財政工作的促進作用，以深化國庫改革促進財政事業(yè)發(fā)展。三是預算執(zhí)行管理工作機制要協(xié)調(diào)。預算執(zhí)行管理涉及到財政內(nèi)部各業(yè)務部門。國庫管理機構(gòu)的主要職責是及時組織預算執(zhí)行、反映預算執(zhí)行和庫款情況，并提出加快執(zhí)行進度和壓降庫款規(guī)模的建議；預算管理機構(gòu)主要職責是加快下達預算、督促預算單位加快預算執(zhí)行，形成合理分工、相互銜接、科學運轉(zhuǎn)的預算執(zhí)行管理工作機制。

第三，落實綠色發(fā)展理念，關(guān)鍵要拿出對節(jié)約資源有促進作用的政策措施不斷發(fā)力。綠色發(fā)展體現(xiàn)了人民群眾對美好生活的追求，是促進人與自然和諧相處的必要條件。我們有責任，也有義務把促進綠色發(fā)展體現(xiàn)在國庫工作當中。一是充分發(fā)揮政府采購政策功能，支持綠色采購。政府綠色采購是國際通行做法，有利于節(jié)能環(huán)保目標的實現(xiàn)，這就需要進一步發(fā)揮政府采購政策功能，加大對環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機等產(chǎn)品的采購力度，提升政府節(jié)能環(huán)保行為，促使企業(yè)按照綠色標準生產(chǎn)商品和提供服務，對個人消費者產(chǎn)生引領(lǐng)和示范作用，在全社會塑造綠色和低碳的消費新模式。二是大力推行國庫集中收付電子化管理，使用綠色手段。國庫業(yè)務實施電子化管理后，紙質(zhì)憑證被電子憑證取代，繳款人或預算單位足不出戶就可以辦理繳納財政收入事項或辦理資金支付業(yè)務，避免了時間消耗、能源消耗和紙張消耗，有效節(jié)約了各種資源。同時，國庫集中收付利用商業(yè)銀行已有的服務網(wǎng)點和支付結(jié)算優(yōu)勢，大大節(jié)約了社會資源。三是完善政府資產(chǎn)負債表，反映綠色成果。政府財務報告能夠全面完整反映包括政府自然資源以及環(huán)境負債在內(nèi)的政府全部“家底”。價值能夠可靠計量的政府自然資源將在資產(chǎn)負債表內(nèi)列示，價值難以計量的林場、礦產(chǎn)等自然資源可通過表外披露，接受社會公眾對政府自然資源管理工作的監(jiān)督。隨著條件的成熟，可借鑒美國等發(fā)達國家的做法，將環(huán)境污染治理等負債項目反映在政府資產(chǎn)負債表中。

第四，落實開放發(fā)展理念，關(guān)鍵要在順應經(jīng)濟全球化過程中爭取主動權(quán)。我們國家的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)融入經(jīng)濟全球化的潮流，在這樣一個背景下，要按樓部長提出的大國財政理念，統(tǒng)籌考慮和綜合運用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源、兩種規(guī)則。這不僅與中央財政有關(guān)，與地方財政也密切相關(guān)。一是做好加入GPA談判工作。加入GPA可以增加新的國際經(jīng)貿(mào)舞臺，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上開展國際經(jīng)濟技術(shù)合作，參與國際規(guī)則的制定，但是加入GPA在一定時期內(nèi)也會給我國帶來一些挑戰(zhàn)。中央財政和地方財政都要高度重視這項工作，加強研究和應對，逐步通過改革釋放加入GPA帶來的壓力。二是引入外資法人銀行開展政府債券承銷業(yè)務。目前，國債承銷團已引入外資法人銀行。為了擴大地方債投資群體，促進投資主體多元化，要積極研究引入外資法人銀行開展地方債承銷業(yè)務。在具體實施步驟上，可采取“分步走”方式，先試點再逐步推開。三是加強對國際形勢的研判。我國的經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度越來越大，國際經(jīng)濟的風云變化都會對我國經(jīng)濟產(chǎn)生影響，進而對財政收支形勢產(chǎn)生影響。要做好預算執(zhí)行分析工作，不僅要盯住國內(nèi)的經(jīng)濟變化，更重要的是要密切關(guān)注國際經(jīng)濟形勢的變化，這樣才能對我國中長期財政收入趨勢以及面臨的風險有一個比較準確的研判和把握。四是借鑒國際先進管理經(jīng)驗。在財政管理領(lǐng)域，一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家經(jīng)過幾十年發(fā)展，形成了比較先進的管理經(jīng)驗，其中一些經(jīng)驗對我國而言有很好的借鑒價值。我們要繼續(xù)擴大國際交流，深化國庫管理領(lǐng)域國際合作，帶動我國國庫管理的創(chuàng)新和發(fā)展，更好地發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。

第五，落實共享發(fā)展理念，關(guān)鍵要把國庫改革成果體現(xiàn)在服務水平提升上。習近平總書記指出，共享發(fā)展理念內(nèi)涵是全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享。財政國庫工作也應以此作為財政國庫改革的出發(fā)點和落腳點。財政是國家治理的基礎和重要支柱，國庫更是基礎的基礎。要把國庫基礎性作用發(fā)揮好，必須牢牢抓住三個“服務”，讓各方面共享國庫改革成果。一是服務社會。國庫是預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的生產(chǎn)系統(tǒng)，這些數(shù)據(jù)反映了經(jīng)濟和財政的運行情況，在大數(shù)據(jù)時代是一筆寶貴的財富，對各方面決策和參考都具有十分重要的意義。李克強總理指出，我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手上，“深藏閨中”是極大的浪費。我們要積極推動國庫數(shù)據(jù)共享，除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私以外的數(shù)據(jù)，都應向社會逐步開放，滿足社會需要。二是服務單位。預算單位是預算執(zhí)行的主體，服務好預算單位是做好預算執(zhí)行工作的重要抓手。要在用款計劃、支付范圍劃分、支付審核、信息化建設等方面不斷完善制度，改進服務，提高運行效率，讓預算單位用款更加方便快捷。三是服務群眾。國庫很多業(yè)務直接面向廣大人民群眾，納稅人繳稅是否便捷，繳款人繳納罰款和收費是否便利，市場投資者能否獲取更加透明的國債和地方債發(fā)行信息等，都取決于我們的制度設計是否從服務對象的角度出發(fā)。要打破偏重于財政管理、忽略服務對象感受的傳統(tǒng)思維方式，不斷完善制度，讓廣大人民群眾在國庫改革中享有更多的獲得感。

按照即將發(fā)布的財政“十三五”規(guī)劃和上述財政國庫改革與發(fā)展基本思路，“十三五”時期財政國庫工作的主要任務是：

（一）全面深化國庫集中收付制度改革，構(gòu)建規(guī)范透明的預算執(zhí)行管理機制。國庫集中收付制度是現(xiàn)代國庫管理的基石，也是衡量一個國家公共財政管理水平的重要標志。要在已有改革成果基礎上，繼續(xù)加大力度，向深度、廣度拓展。一是進一步擴大國庫集中支付改革范圍。繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，完善中央專項轉(zhuǎn)移支付資金國庫集中支付管理機制，逐步將社會保險基金納入國庫集中支付管理，實現(xiàn)“四本”預算資金國庫集中支付全覆蓋。二是完善國庫集中支付運行機制。推進國庫集中支付標準化、自動化管理，減少審核環(huán)節(jié)，提高支付效率。建立單位公務卡制度，與個人公務卡形成有益補充，滿足預算單位支付結(jié)算的新要求。三是推進收入收繳管理改革。繼續(xù)擴大財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)范圍，加快組織實施關(guān)稅收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)。深化非稅收入收繳管理制度改革，推行電子化管理，進一步提高收繳效率。完善非稅收入收繳管理制度，為深化改革提供制度保障。四是健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。建立覆蓋各級財政的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，逐步將動態(tài)監(jiān)控范圍拓展到所有財政資金和全部業(yè)務流程，有效管控業(yè)務風險。五是穩(wěn)步推進國庫現(xiàn)金管理。國庫現(xiàn)金管理是國庫集中收付制度改革的必然要求。要建立以財政庫底目標余額管理為基礎的國庫現(xiàn)金管理制度，實現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理常態(tài)化操作。

（二）全面完善國債地方債發(fā)行管理，構(gòu)建科學高效的發(fā)債籌資機制?！笆濉睍r期國債地方債管理的有利條件和挑戰(zhàn)相互交錯。要堅持穩(wěn)中求進的原則，通過深化改革不斷提升國債地方債發(fā)行市場化水平，確保以合理成本和市場風險滿足積極財政政策籌資需求。一是優(yōu)化國債發(fā)行計劃防范市場風險。結(jié)合國庫現(xiàn)金流量預測情況，優(yōu)化國債發(fā)行計劃。建立健全國債市場價格波動監(jiān)測機制，增強對宏觀政策調(diào)整、國債市場變化的敏感性和反應性，防范籌資風險。二是繼續(xù)深化國債發(fā)行市場化改革。完善記賬式國債發(fā)行機制，推動銀行間債券市場開展預發(fā)行交易，改進續(xù)發(fā)行管理，不斷提高記賬式國債發(fā)行管理效率。適應利率市場化不斷加速的要求，研究改進儲蓄國債定價機制，逐步確立儲蓄國債在個人金融產(chǎn)品定價中的基準地位。三是健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線。在公布關(guān)鍵期限和短端國債收益率曲線基礎上，進一步健全長端國債收益率曲線。建立國債二級市場做市支持機制，提高國債二級市場交易活躍度，改善國債收益率曲線的樣本數(shù)據(jù)質(zhì)量。四是提升地方債發(fā)行市場化管理水平。強化地方債市場化發(fā)行約束，引導信用評級機構(gòu)完善信用評級指標體系，增強地方債信用評級結(jié)果區(qū)分度，充分發(fā)揮信用評級在債券定價參考等方面的應有作用。研究推進地方債投資主體多元化，在符合有關(guān)制度前提下，鼓勵各地研究探索面向社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金等機構(gòu)發(fā)行地方債，豐富地方債投資主體。

（三）全面推進政府采購管理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建結(jié)果導向的政府采購監(jiān)管機制。隨著財稅體制改革的不斷推進，各方面對政府采購管理的期待和要求更高，政府采購工作任務也更加繁重。要努力構(gòu)建有利于結(jié)果導向的政府采購法律制度、政策體系、執(zhí)行機制、監(jiān)管模式,更好地服務于財稅體制改革和社會經(jīng)濟發(fā)展。一是加快完善政府采購法律制度體系。圍繞貫徹《政府采購法實施條例》，完善操作層面的制度, 強化采購需求管理和結(jié)果管理，落實采購人責任，加強履約驗收管理，盡快形成有利于公平競爭、規(guī)范管理和結(jié)果導向的制度體系。二是大力完善政府采購政策體系。完善和落實政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、信息安全、殘疾人就業(yè)、少數(shù)民族地區(qū)等有關(guān)政策措施，進一步推動政府采購在新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和保障改善民生等領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。三是持續(xù)完善政府采購執(zhí)行機制。加強專業(yè)化和信息化管理,合理確定集中采購目錄、采購限額標準和公開招標數(shù)額標準，指導采購人加強采購活動的計劃性，推動代理機構(gòu)走專業(yè)化的發(fā)展道路。四是積極創(chuàng)新政府采購監(jiān)管模式。提高采購方式變更、進口產(chǎn)品等審批審核事項的效率和質(zhì)量，探索建立常態(tài)化監(jiān)督檢查機制,適時開展政府采購信息公開、采購政策執(zhí)行情況等專項檢查,逐步培養(yǎng)社會化的專業(yè)檢查力量。五是穩(wěn)妥推進政府采購市場對外開放。深入開展出價研究，按照出價和要價并重的原則完善談判方案,為爭取互惠對等的談判結(jié)果提供技術(shù)支持。積極抓好配套改革，研究法律調(diào)整建議,為談判營造良好環(huán)境。

（四）全面報告財政財務信息，構(gòu)建完整準確的信息反映機制。按照促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力打造“陽光財政”和“透明財政”，建立預算執(zhí)行分析報告、部門決算、財政決算、政府財務報告等多維度、多層次的財政財務報告體系。一是完善預算執(zhí)行分析報告制度。拓展預算執(zhí)行分析視野，認真研究國民經(jīng)濟運行、宏觀調(diào)控、財稅政策調(diào)整等因素，深入剖析財政收入增減變動的深層次原因，準確把握預算執(zhí)行的特點和走勢，更好地發(fā)揮預算執(zhí)行分析服務決策的職能作用。不斷完善預算執(zhí)行信息公開機制，加大宣傳解釋力度，主動回應社會關(guān)切，正確引導社會輿論。二是加強和改進部門決算制度。進一步優(yōu)化部門決算報表設計，形成科學合理、反映全面、簡便適用的部門決算編報體系。加強決算數(shù)據(jù)分析利用，及時發(fā)現(xiàn)和揭示預算編制與執(zhí)行中存在的問題，有效發(fā)揮決算對預算的反映和促進作用。繼續(xù)加大部門決算公開力度，擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容，規(guī)范公開形式。三是建立按經(jīng)濟分類編制財政決算制度。嚴格落實《預算法》要求，扎實做好中央本級經(jīng)濟分類財政決算編制工作，穩(wěn)步推進地方經(jīng)濟分類財政決算編制工作，逐步建立起符合法律要求、滿足使用者需要的經(jīng)濟分類財政決算編制制度。四是建立政府綜合財務報告制度。在組織預算單位編制政府部門財務報告基礎上，科學編制政府綜合財務報告，反映政府整體財務狀況、運行情況以及財政中長期可持續(xù)性。加強對政府綜合財務報告的分析利用，促進地方政府績效考核、資產(chǎn)負債管理、地方政府信用評級等更加科學規(guī)范。按照統(tǒng)一要求，做好政府綜合財務報告審計公開、向本級人民代表大會常務委員會備案工作，力爭2020年前建立中國特色的政府綜合財務報告制度。

（五）全面加強內(nèi)控制度建設，構(gòu)建有效管用的風險防控機制。強化內(nèi)部控制能夠把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，用制度管權(quán)、管事、管人，防范廉政風險。財政國庫是管理國家“錢袋子”的部門，更要把內(nèi)部控制作為一項重中之重的工作來抓，把紀律和規(guī)矩挺在前面。一是有針對性地推進內(nèi)控制度建設。在全面梳理財政國庫業(yè)務流程的基礎上，找準存在的業(yè)務風險和廉政風險，厘清責任邊界，結(jié)合地方特點，按照分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)的要求，綜合運用各類有效的內(nèi)控措施，科學制訂符合本地區(qū)本單位實際情況的內(nèi)部控制制度和辦法。二是狠抓制度執(zhí)行。對于暴露出的風險隱患堅決整改、不能拖延。對已經(jīng)發(fā)生的內(nèi)控風險事件，必須及時處理、嚴格問責，全面提升內(nèi)控制度的嚴肅性。著眼于內(nèi)控建設的長遠目標，逐步探索建立有效、管用的內(nèi)控考核評價體系，充分發(fā)揮內(nèi)控的預警警示作用。三是突出內(nèi)控管理的關(guān)鍵。強化領(lǐng)導班子和一把手在內(nèi)控管理中的主體責任。把政府采購審批和投訴處理、國債地方債發(fā)行兌付、財政資金收付和存放等業(yè)務作為內(nèi)部控制的重點，制定與之對應的內(nèi)控措施，切實強化對核心業(yè)務的管控和核心權(quán)力的制約。

（六）全面夯實財政國庫管理基礎，構(gòu)建安全可靠的國庫運行保障機制。財政國庫基礎性工作對財政穩(wěn)定運行起到保障支撐作用。財政改革與發(fā)展任務越是繁重復雜，越要加強財政國庫管理基礎性工作。打牢國庫管理基礎，既可以為改革提供動力，又可以為發(fā)展提供保障。一是規(guī)范賬戶管理。進一步加大財政專戶和預算單位賬戶清理規(guī)范力度，凡不符合規(guī)定設立的賬戶要堅決予以撤銷歸并。嚴格履行賬戶設立審批程序，嚴格資金存放管理，切實防范廉政風險和資金安全風險。二是加強財政資金安全管理。規(guī)范資金收付業(yè)務流程，合理設置崗位，建立健全多層次對賬制度。加強財政干部職業(yè)道德和風險防范教育，強化日常管理和監(jiān)督，建立健全崗位考評、獎懲、輪崗等制度。完善國庫資金應急調(diào)度機制，提高應對風險能力。三是強化對預算單位預算執(zhí)行全過程的監(jiān)督。督促預算單位嚴格執(zhí)行國庫集中支付、非稅收入收繳和政府采購等管理制度，嚴格按照批復的預算、用款計劃以及項目進度支付資金，嚴格按照規(guī)定將非稅收入及時足額上繳國庫。監(jiān)督預算單位不得違規(guī)將資金支付到單位實有資金賬戶，不得大額提取現(xiàn)金，不得超標準發(fā)放津補貼、超標準采購。四是嚴肅財經(jīng)紀律。對發(fā)現(xiàn)的預算單位在預算執(zhí)行中的違規(guī)問題，要堅決予以糾正，問題嚴重的要按照有關(guān)規(guī)定嚴肅查處，追究責任，切實將各項制度規(guī)定和財經(jīng)紀律落到實處。五是完善技術(shù)保障。抓住國家加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要機遇，促進財政國庫管理與先進信息技術(shù)進一步融合，全面推行國庫集中支付和非稅收入收繳電子化管理，大力發(fā)展政府采購電子賣場，積極推進國庫管理技術(shù)手段升級換代，實現(xiàn)電子收付、電子交易、電子記賬，為國庫事業(yè)發(fā)展提供強有力的技術(shù)保障。

三、關(guān)于2016年1－8月財政收支狀況和第四季度重點工作

今年是“十三五”的開局之年，起好步、開好頭，對于實現(xiàn)“十三五”時期各項工作任務目標具有十分重要的意義。1－8月，我國堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國民經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，但仍然存在下行壓力；財稅體制改革繼續(xù)深化，預算管理制度改革進展順利,營改增改革試點已全面實施，還有一些財政改革任務亟需加快推進。經(jīng)濟走勢和財稅改革帶來的變化都會反映到預算執(zhí)行上，這就需要我們準確把握、科學研判財政收支情況，有針對性地提出決策參考建議，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長。

從財政收入形勢看，1-8月累計，全國一般公共預算收入110178億元，比去年同期增加6278億元，增長6%。其中，中央一般公共預算收入49711億元，同比增長4.2%，同口徑增長1.5%；地方一般公共預算本級收入60467億元，同比增長7.6%，同口徑增長10.1%。1-8月財政收入運行的主要特點：一是全國收入增幅前高后低，增收基礎不牢。分階段看，全國財政收入1-5月平均增長8.3%，6-8月平均增長2.3%，呈明顯的前高后低走勢，主要是受營改增政策減收效應逐步顯現(xiàn)以及前期大力清繳營業(yè)稅的滯后影響，同時也與去年相關(guān)月份基數(shù)較高有關(guān)。二是體制調(diào)整因素對中央和地方收入增幅變化影響較大。前8個月中，中央收入除6月份因?qū)?月份營改增相關(guān)稅收進行調(diào)庫體現(xiàn)增收、增幅達到兩位數(shù)外，其余各月增幅基本都是低增長甚至負增長，主要是受進口環(huán)節(jié)稅收、車輛購置稅、證券交易印花稅減收較多等影響。地方收入1-5月保持較快增長，但6月份以后出現(xiàn)明顯下滑，一方面是前期各地營業(yè)稅清繳增收減少后期收入來源，另一方面也與體制調(diào)整因素有關(guān)。三是地方財政收入增長分化明顯。分區(qū)域看，1-8月累計，東、中、西部地區(qū)財政收入同比分別增長9.6%、6%、3.8%，同口徑分別增長11.8%、9%、6.3%。31個地區(qū)中，上海、廣東、河北等14個地區(qū)收入同口徑增幅為兩位數(shù)；江西、寧夏、江蘇等13個地區(qū)收入同口徑增幅為個位數(shù)；遼寧、山西、陜西、黑龍江4個地區(qū)收入同口徑下降。部分基層財政收入質(zhì)量下降，收支矛盾突出，由此可能帶來的財政運行風險需要引起高度重視。

初步判斷，今年后幾個月財政收入形勢不容樂觀：一是經(jīng)濟下行壓力持續(xù)，部分與收入增長密切相關(guān)的經(jīng)濟指標低位運行甚至回落；二是營改增政策減收效應進一步顯現(xiàn)，前期營業(yè)稅等超常增收也可能繼續(xù)對后期收入增長產(chǎn)生影響；三是去年后期基數(shù)較高，將對后幾個月收入增長形成較大制約。

從財政支出看，1-8月累計，全國一般公共預算支出116120億元，同比增加13074億元，增長12.7%。其中，中央一般公共預算本級支出17324億元，為年初預算的63.3%，同比增長4.6%；中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付40569億元，為年初預算的69.9%，同比增長3.9%。地方一般公共預算支出98796億元，為年初代編預算的64.6%，同比增長14.2%。分科目看，中央財政本級支出進度高于63.3%（序時進度的95%）的有城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運輸、商業(yè)服務業(yè)等12項支出；地方財政支出進度高于63.3%的有援助其他地區(qū)、金融、城鄉(xiāng)社區(qū)等7項支出。

第四季度是實現(xiàn)全年目標任務的關(guān)鍵階段。各級財政部門要緊緊圍繞財政中心工作,結(jié)合財政收支形勢和2016年財政改革的總體部署，著力抓好以下幾項重點工作。

（一）加強財政經(jīng)濟運行監(jiān)測，狠抓預算收入執(zhí)行。

今年政策性減收因素較多，在經(jīng)濟下行壓力仍然較大的情況下，完成全年預算收入任務十分艱巨。要密切跟蹤全面推行營改增試點后財政收入增減變化情況，深入研究減稅對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及財政收入的影響。要強化財政收入預測，完善滾動預測機制，做好全年收入走勢研判和預計，對可能存在的問題要會同相關(guān)部門及早采取應對措施或制定好工作預案，共同抓好落實，確保財政收入平穩(wěn)增長。同時，要加強財政收入質(zhì)量監(jiān)督管理，堅決杜絕用不正當手段增加收入，堅決杜絕亂收費、亂罰款，堅決將國家減稅降費政策落到實處。

（二）加快預算執(zhí)行進度，強化庫款管理。

預算執(zhí)行管理是庫款管理的基礎。要充分認識當前加強庫款管理工作的重要性和緊迫性，把加快預算執(zhí)行進度作為庫款管理的重要抓手，綜合運用用款計劃考核、預算執(zhí)行進度考核通報等手段，促進預算單位落實預算執(zhí)行主體責任。加強對重點支出項目的督導，建立財政預算管理部門和國庫管理部門有效配合的督導機制，向主管部門和基層預算單位層層傳導壓力，把工作做細做實。針對發(fā)行地方債對庫款管理帶來的影響，要提前做好地方政府存量債務置換的前期準備工作，對于已入庫的公開發(fā)行置換債券資金，原則上要在一個月內(nèi)完成置換，堅決防止資金長期滯留國庫。加強對未來一段時期庫款運行態(tài)勢的預判，及時制定應對預案。庫款規(guī)模和保障水平過高的地區(qū)，要結(jié)合分析預判，及時提出綜合性管理措施；庫款規(guī)模和保障水平過低的地區(qū)，要制定風險預案，切實防范庫款支付風險。財政部將繼續(xù)加大地方庫款考核力度,不定期對考核排名靠前的地區(qū)通報表揚,對考核排名靠后的地區(qū)通報批評,并不定期約談考核排名最后的6個地區(qū)，真正把庫款管理責任制落到實處。

（三）大力推進重點領(lǐng)域改革，確保按時完成改革任務。

今年，財政國庫部門承擔著黨中央、國務院部署的一系列重點領(lǐng)域改革任務，包括健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線，建立政府綜合財務報告制度，推進國庫現(xiàn)金管理等。前三季度，各項工作進展情況良好，健全國債收益率曲線已經(jīng)完成“優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)和發(fā)行節(jié)奏”等工作任務，開展政府財務報告編制試點工作文件已印發(fā)，國庫現(xiàn)金管理新增14個試點地區(qū)。第四季度，還要重點做好以下工作。一是進一步健全國債收益率曲線。加大與有關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)力度，早日開展國債做市支持操作；結(jié)合30年期國債發(fā)行情況，適時在財政部網(wǎng)站公布30年期國債收益率，初步形成涵蓋短端、中端、長端的較為完整的國債收益率曲線。二是做好編制政府財務報告的各項準備工作。納入試點范圍的地區(qū)明年起要編制2016年度的政府財務報告，四季度就應做好充分的準備工作，加強培訓，加強信息化建設，加強試點地區(qū)交流互動，為2020年全面編制政府財務報告形成可復制可推廣的經(jīng)驗做法。三是進一步推進國庫現(xiàn)金管理。擴大地方國庫現(xiàn)金管理試點范圍，今年年底前爭取實現(xiàn)省級國庫現(xiàn)金管理全覆蓋；加強國庫現(xiàn)金流量預測，不斷提高國庫現(xiàn)金流量預測的準確性；抓緊研究建立財政庫底目標余額管理制度,實現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理常態(tài)化操作。需要特別強調(diào)的是，庫款高的地區(qū)不能僅以國庫現(xiàn)金管理進行應對，簡單的進行庫款“搬家”，必須從預算編制和執(zhí)行的源頭上解決問題。

（四）完善地方債發(fā)行管理，擴大投資主體。

今年地方債發(fā)行任務繁重,要抓住目前市場流動性環(huán)境較為寬松的時機，把握好發(fā)債節(jié)奏，進一步強化市場意識，不斷提高地方債發(fā)行定價的市場化水平，確保完成全年籌資任務。積極采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，充分發(fā)揮定向承銷方式置換效率高、不發(fā)生現(xiàn)金流無資金挪用風險等優(yōu)勢。豐富地方債投資主體，加快推進通過財政部上海證券交易所國債發(fā)行招投標系統(tǒng)發(fā)行地方債相關(guān)工作，拓寬發(fā)行渠道，吸引更多投資者參與地方債投資。

（五）發(fā)揮政府采購政策功能，提高供給質(zhì)量。

政府采購作為重要的財政工具，要完善支持創(chuàng)新的采購政策，繼續(xù)擴大政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品范圍，會同有關(guān)部門制定發(fā)布政府采購面向中小企業(yè)預留份額項目指導目錄，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。進一步落實“結(jié)果導向”的改革理念及《政府采購法實施條例》的有關(guān)要求，研究制定通用類貨物、服務的采購需求標準，啟動招標文件及合同標準文本編制工作，提高貨物服務供給質(zhì)量。繼續(xù)推進和完善服務項目政府采購管理，研究制定有利于服務供給市場發(fā)展的政策措施，改善公共服務供給。

（六）抓緊出臺已論證成熟的制度辦法，提升財政管理水平。

這次上會討論的《政府非稅收入收繳管理辦法》和《政府非稅收入收繳電子化管理實施方案》，要根據(jù)大家提出的意見進一步修改完善、履行必要的程序后抓緊印發(fā)?！蛾P(guān)于進一步加強財政部門和預算單位資金存放管理的通知》已廣泛征求意見，要抓緊履行報批程序后印發(fā)。會同人民銀行、海關(guān)總署出臺《財關(guān)庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)暫行辦法》，提高關(guān)稅收入入庫效率。抓緊修訂《財政專戶管理辦法》，研究制定全國統(tǒng)一的《預算單位銀行賬戶管理辦法》，以規(guī)范的賬戶管理促進資金管理水平提升。

在抓好業(yè)務工作的同時，要進一步深入學習黨章黨規(guī)和習近平總書記系列重要講話精神，特別是習近平總書記“七一”重要講話精神，并把解決問題貫穿“兩學一做”學習教育始終，深化學習教育效果。要對照黨章、“四個意識”和“六項紀律”要求，對照“管黨治黨、全面從嚴治黨”要求，全面加強財政國庫系統(tǒng)黨的建設，推動形成積極向上、干事創(chuàng)業(yè)、風清氣正的政治生態(tài)。自覺踐行“忠誠干凈擔當”的要求，有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究，以黨的建設新作風新面貌新成果，開創(chuàng)財政國庫管理工作的新局面。

（此文系2016年9月29日劉昆副部長在全國財政國庫工作會議上的講話，有刪節(jié)）