上海市對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地實(shí)行全生命周期管理——
“從一而終”保護(hù)土壤環(huán)境

上海市環(huán)境保護(hù)局和上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局日前制定并實(shí)施《上海市經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。

“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，按照《辦法》規(guī)定，上海市經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地要以“全生命周期管理，按階段監(jiān)管落實(shí)”的原則，在土地儲(chǔ)備、出讓、收回、續(xù)期前等階段，土地使用權(quán)人（含土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）應(yīng)組織完成土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估，并向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)。經(jīng)認(rèn)定存在污染并且需要治理修復(fù)的，應(yīng)承擔(dān)土壤環(huán)境修復(fù)的責(zé)任和費(fèi)用，使之達(dá)到環(huán)保要求。

探索“全生命周期”之路

早在2014年，上海就開(kāi)始對(duì)工業(yè)用地施行“全生命周期”管理。

上海市規(guī)劃國(guó)土資源局當(dāng)時(shí)要求，要將新增供應(yīng)的工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類、工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)廠房類、研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類、研發(fā)總部通用類均納入全生命周期管理，將項(xiàng)目建設(shè)投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保、就業(yè)等要素納入合同管理，以實(shí)現(xiàn)土地利用管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

比如，其中的“土地受讓人按開(kāi)工、竣工、投產(chǎn)等時(shí)間決定繳納履約保證金”，業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，此項(xiàng)規(guī)定可以更好地督促受讓人盡早開(kāi)發(fā)建設(shè)，促進(jìn)項(xiàng)目投產(chǎn)落地，提高土地資源利用效率。

上海當(dāng)時(shí)還建立了工業(yè)用地利用績(jī)效評(píng)估制度，分別在達(dá)產(chǎn)階段、達(dá)產(chǎn)后第3年以及今后每3年、出讓年期到期前1年等階段，對(duì)企業(yè)的土地利用績(jī)效等履約情況進(jìn)行評(píng)估，其結(jié)果將直接決定企業(yè)是否能繼續(xù)使用土地。值得關(guān)注的是，在對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行“全生命周期”管理之際，上海就提出了“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，要求工業(yè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、收回之前和定期評(píng)估階段，須進(jìn)行土壤地下水地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)，造成環(huán)境污染的要負(fù)責(zé)修復(fù)。

在對(duì)工業(yè)用地實(shí)施全生命周期管理的一年后，上海發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)本市經(jīng)營(yíng)性用地出讓管理的若干規(guī)定(試行)》。

根據(jù)《規(guī)定》，商業(yè)、辦公、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地也實(shí)行全生命周期管理，將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各要素納入合同管理，實(shí)現(xiàn)土地利用管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化。

比如，《規(guī)定》指出，出讓人應(yīng)根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，確定出讓地塊的土地用途、混合用地建筑量比例、容積率、建筑限高、住宅套數(shù)、公共空間等基礎(chǔ)出讓條件，如明確社會(huì)停車場(chǎng)、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、物業(yè)用房等公建配套設(shè)施建設(shè)要求。

這一《規(guī)定》也引入了“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則并強(qiáng)調(diào)，土地出讓后，在使用過(guò)程中發(fā)生污染的，應(yīng)承擔(dān)土壤和地下水地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、評(píng)估及修復(fù)的相關(guān)費(fèi)用。

今年，新的管理辦法出臺(tái)后，歷經(jīng)3年探索，上海環(huán)保、規(guī)土兩個(gè)部門(mén)齊抓共管，真正實(shí)現(xiàn)了工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地全覆蓋、全要素、全過(guò)程的全生命周期管理。

上海市規(guī)土局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前，上海土地資源極度緊缺。對(duì)土地實(shí)施全生命周期管理，有利于從源頭治理土壤環(huán)境，提高土地利用效率，促使各類企業(yè)重視土地資源，促進(jìn)城市優(yōu)秀建筑的誕生、保護(hù)和延續(xù)，提升城市整體建設(shè)品質(zhì)和服務(wù)管理功能。

環(huán)保、規(guī)土齊抓共管

全生命周期管理土壤環(huán)境，就是以提高土地利用質(zhì)量和效益為目的，以土地出讓合同為平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目在用地期限內(nèi)的利用狀況實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)管。

上海此次出臺(tái)管理辦法，整合環(huán)保局、規(guī)劃和國(guó)土資源管理局兩個(gè)職能部門(mén)共同負(fù)責(zé)?！掇k法》規(guī)定，上海市環(huán)保局負(fù)責(zé)制定和完善經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)場(chǎng)地環(huán)境評(píng)審專家?guī)旃芾恚约巴寥拉h(huán)境調(diào)查評(píng)估、治理修復(fù)等從業(yè)單位管理。

新《辦法》將對(duì)土地儲(chǔ)備、續(xù)期與收回進(jìn)行分類管理。比如，《辦法》指出，對(duì)需儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地，原土地使用權(quán)人應(yīng)組織開(kāi)展土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估，并將調(diào)查評(píng)估材料報(bào)送所在地區(qū)（縣）環(huán)保局，經(jīng)環(huán)保部門(mén)認(rèn)定存在污染并需治理修復(fù)的，土地使用權(quán)人應(yīng)組織實(shí)施修復(fù)并達(dá)到環(huán)保要求。原土地使用權(quán)人可以與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)商確定由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)工作，并在收儲(chǔ)補(bǔ)償協(xié)議中明確相關(guān)責(zé)任義務(wù)，相關(guān)費(fèi)用在收儲(chǔ)補(bǔ)償款中扣除。收儲(chǔ)補(bǔ)償協(xié)議約定由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)展土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)工作的，相關(guān)費(fèi)用可納入土地儲(chǔ)備成本。

此外，《辦法》還要求環(huán)保部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)土壤環(huán)境日常巡查，強(qiáng)化工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管，防止土壤污染。而土地儲(chǔ)備、出讓、收回、續(xù)期等環(huán)節(jié)的土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估和治理修復(fù)工作成果可以作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的評(píng)價(jià)依據(jù)之一。

建設(shè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

土地使用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，要想在全生命周期管理中，清晰地掌握土地使用以及土壤環(huán)境的狀況，就要有一個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)抓取相關(guān)數(shù)據(jù)。

記者了解到，目前，上海土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)已初步形成，并在完善之中。整個(gè)上海被劃分為近7000個(gè)面積1平方公里的網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)都設(shè)有1個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，定期給土壤“體檢”。

其中，土壤污染防治成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)。目前，上海市土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)已覆蓋全市各種土地類型。監(jiān)測(cè)指標(biāo)主要包括54項(xiàng)無(wú)機(jī)指標(biāo)，并計(jì)劃增加多環(huán)芳烴、有機(jī)氯農(nóng)藥等有機(jī)指標(biāo)，并按4年一次的頻率，實(shí)施覆蓋全市的監(jiān)測(cè)工作。

上海地質(zhì)調(diào)查研究院有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，覆蓋上海全市范圍的地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)也計(jì)劃于2018年建成，以便對(duì)淺層地下水質(zhì)狀況進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)控，為生態(tài)環(huán)保乃至城市安全保駕護(hù)航。

上海市規(guī)土局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，他們將和上海市環(huán)保局、上海市農(nóng)委等部門(mén)密切合作，整合健全全市土壤、地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，形成全市“統(tǒng)一監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息共享平臺(tái)、統(tǒng)一實(shí)施政策體系”。此外，為加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)，上海市還將建立土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量檔案，土壤和地下水的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，也將納入耕地保護(hù)內(nèi)容。

上海市政協(xié)委員崔海靈表示，環(huán)境監(jiān)測(cè)體系已搭好框架，這對(duì)摸清環(huán)?！凹业住焙苡袔椭?，接下來(lái)要著重加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析，“通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的科學(xué)研究，了解問(wèn)題所在，有利于尋找解決問(wèn)題的辦法”。（記者 李治國(guó)）