發(fā)展改革委出臺(tái)全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃
五年推動(dòng)近1000萬(wàn)貧困人口搬遷脫貧

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），計(jì)劃五年內(nèi)對(duì)近1000萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，著力解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧問(wèn)題?！兑?guī)劃》以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持搬遷與脫貧“兩手抓”，明確了“十三五”時(shí)期推進(jìn)易地扶貧搬遷的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、資金來(lái)源、資金運(yùn)作模式、保障措施等，是各地推進(jìn)易地扶貧搬遷工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。

瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，“搬哪些人”更精準(zhǔn)

《規(guī)劃》明確，搬遷對(duì)象主要是“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)經(jīng)扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡信息系統(tǒng)核實(shí)的建檔立卡貧困人口，約981萬(wàn)人。遷出區(qū)域范圍涉及22個(gè)省的約1400個(gè)縣。從遷出區(qū)域看，主要包括四類(lèi)地區(qū)：一是深山石山、邊遠(yuǎn)高寒、荒漠化和水土流失嚴(yán)重，且水土、光熱條件難以滿足日常生活生產(chǎn)需要，不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)，這類(lèi)因資源承載力嚴(yán)重不足需要搬遷的建檔立卡貧困人口316萬(wàn)人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的32.2%。二是《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)或限制開(kāi)發(fā)區(qū)，這些地區(qū)需要搬遷的建檔立卡貧困人口157萬(wàn)人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的16%；三是交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)設(shè)施十分薄弱，工程措施解決難度大、建設(shè)和運(yùn)行成本高的地區(qū)，這類(lèi)地區(qū)需要搬遷的建檔立卡貧困人口340萬(wàn)人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的34.7%。四是地方病嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，這些地區(qū)需要搬遷的建檔立卡貧困人口114萬(wàn)人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的11.6%。從地區(qū)分布看，西部12?。▍^(qū)、市）建檔立卡搬遷人口約664萬(wàn)人，占67.7%；中部6省建檔立卡搬遷人口約296萬(wàn)人，占30.2%；東部河北、吉林、山東、福建4省建檔立卡搬遷人口約21萬(wàn)人，占2.1%。從政策區(qū)域看，搬遷對(duì)象主要集中在國(guó)家和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)地區(qū)。其中，集中連片特殊困難地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣內(nèi)需要搬遷的農(nóng)村人口占72%；省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣內(nèi)需要搬遷的農(nóng)村人口占12%；其他地區(qū)占16%。此外，考慮到遷出區(qū)的自然環(huán)境和發(fā)展條件具有同質(zhì)性，還有部分生活在同一遷出地的非建檔立卡人口需要實(shí)施同步搬遷，各地結(jié)合自身實(shí)際計(jì)劃安排實(shí)施同步搬遷人口600多萬(wàn)人。同步搬遷人口可與建檔立卡人口共享安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施，但不享受中央相關(guān)住房建設(shè)補(bǔ)助資金。

圍繞脫貧目標(biāo)選擇安置點(diǎn)，“搬到哪里去”更合理

按照群眾自愿、應(yīng)搬盡搬的原則，在前期進(jìn)村入戶調(diào)查研究基礎(chǔ)上，結(jié)合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，《規(guī)劃》提出采取集中安置為主、集中安置與分散安置相結(jié)合的方式。集中安置人口占搬遷人口總規(guī)模的76.4%，分散安置人數(shù)占搬遷人口總規(guī)模的23.6%。在集中安置人口中，依托中心村或交通條件較好的行政村就近集中安置的占39%，在周邊縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村規(guī)劃建設(shè)移民新村集中安置的占15%，在縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近建設(shè)安置區(qū)集中安置的占37%，依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置的占5%，其他集中安置方式占4%。《規(guī)劃》還明確要求，對(duì)于集中安置規(guī)模超過(guò)200戶800人以上的大型安置點(diǎn)，應(yīng)對(duì)選址進(jìn)行水土資源平衡分析和資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)。

保基本防負(fù)債，“建什么房子”更明確

按照“保障基本、安全適用”的原則，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，建檔立卡搬遷戶住房建設(shè)面積嚴(yán)格執(zhí)行不超過(guò)人均25平方米的標(biāo)準(zhǔn)，這要作為一條紅線，確保建檔立卡搬遷對(duì)象不因建房而舉債，同時(shí)，新建住房結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)執(zhí)行相關(guān)建筑規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證住房質(zhì)量和安全。集中安置區(qū)住房建設(shè)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，工程實(shí)施可采取統(tǒng)建、自建、代建等方式進(jìn)行。依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置的，地方政府可酌情采取回購(gòu)符合面積控制標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)商品住房的方式，但不得回購(gòu)公租房、廉租房等國(guó)家已補(bǔ)助投資建設(shè)的住房。依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置的，安置規(guī)劃及住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和商業(yè)配套等建設(shè)要符合鄉(xiāng)村旅游特色，充分考慮旅游發(fā)展實(shí)際需求，促進(jìn)安置區(qū)與景區(qū)和諧統(tǒng)一。《規(guī)劃》還明確配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，包括建設(shè)安置區(qū)道路約11萬(wàn)公里、鋪設(shè)飲水管網(wǎng)約14萬(wàn)公里、供配電網(wǎng)約12萬(wàn)公里，學(xué)校及幼兒園約1600萬(wàn)平方米、衛(wèi)生室約570萬(wàn)平方米、其他村級(jí)服務(wù)設(shè)施約2500萬(wàn)平方米等內(nèi)容。

創(chuàng)新投融資模式，“錢(qián)從哪里來(lái)”有保障

《規(guī)劃》根據(jù)各地建設(shè)總規(guī)模、平均工程造價(jià)等數(shù)據(jù)測(cè)算，實(shí)施981萬(wàn)建檔立卡貧困人口易地搬遷所需投資約6000億元，加上同步搬遷人口住房建設(shè)投資，“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工程規(guī)劃總投資約9500億元。為充分保障工程建設(shè)所需資金，《規(guī)劃》明確了約981萬(wàn)建檔立卡貧困人口易地搬遷的資金籌措來(lái)源，其中，除大幅增加中央預(yù)算內(nèi)投資外，首次引入了開(kāi)發(fā)性、政策性金融資金，大大拓寬了資金渠道。一是安排中央預(yù)算內(nèi)投資約800億元。2016年已下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資193.6億元。二是安排專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金總規(guī)模500億元。目前已切塊下達(dá)相關(guān)省份，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行正在分批注入省級(jí)投融資主體。三是安排地方政府債務(wù)資金約1000億元。目前各地已發(fā)行635億元，支付到項(xiàng)目181.6億元。四是安排低成本長(zhǎng)期貸款總規(guī)模3400多億元。由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)投放，中央財(cái)政對(duì)貸款給予適當(dāng)貼息。五是由建檔立卡搬遷人口自籌約300億元。目的是體現(xiàn)扶貧對(duì)象的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)他們積極參與新家園建設(shè)，通過(guò)自力更生、艱苦奮斗，實(shí)現(xiàn)光榮脫貧。此外，與建檔立卡貧困人口實(shí)施同步搬遷的600多萬(wàn)人住房建設(shè)資金，以及遷出區(qū)土地整治、生態(tài)修復(fù)等其他投資共計(jì)約3500億元，主要由各級(jí)地方政府統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)力和相關(guān)渠道資金、動(dòng)員搬遷群眾自籌予以解決。

考慮到除中央預(yù)算內(nèi)投資是無(wú)償使用以外，地方政府債和專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、中長(zhǎng)期貸款都需要市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資主體承接償還。為此，《規(guī)劃》創(chuàng)新了“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷投融資模式，明確要按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，由省級(jí)政府組建易地扶貧搬遷省級(jí)投融資主體并向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，通過(guò)省級(jí)投融資主體統(tǒng)一承接地方政府債、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、中長(zhǎng)期貸款等資金，統(tǒng)一償還相關(guān)債務(wù)；市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體從省級(jí)投融資主體承接資金，用于易地扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)。省級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力，用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，支持投融資主體還貸。

因人施策促增收，“搬后怎么脫貧”更清晰

搬遷是手段，脫貧是目的。《規(guī)劃》根據(jù)搬遷對(duì)象的實(shí)際情況，提出通過(guò)統(tǒng)籌整合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和相關(guān)涉農(nóng)資金，支持發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，探索資產(chǎn)收益扶貧等方式，確保貧困人口有業(yè)可就、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧?！兑?guī)劃》還提出了促進(jìn)搬遷人口脫貧的五條路徑：一是發(fā)展特色農(nóng)林業(yè)脫貧一批，通過(guò)采取補(bǔ)貼補(bǔ)助、技術(shù)服務(wù)、信息發(fā)布、示范帶動(dòng)等扶持政策措施，鼓勵(lì)引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶面向市場(chǎng)需求，通過(guò)發(fā)展特色種植、高效養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟(jì)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)脫貧。二是發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)脫貧一批，將發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)作為持續(xù)增加收入的主要途徑，加強(qiáng)搬遷人口就業(yè)技能培訓(xùn)，努力拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)和勞務(wù)輸出工作，促進(jìn)搬遷就業(yè)脫貧。三是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)脫貧一批，扶持搬遷貧困人口從事農(nóng)副產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)、餐飲、家政、倉(cāng)儲(chǔ)、配送等服務(wù)業(yè)，多渠道增加收入促進(jìn)脫貧。四是資產(chǎn)收益扶貧脫貧一批，探索“易地扶貧搬遷配套設(shè)施資產(chǎn)變股權(quán)、搬遷對(duì)象變股民”的方式，通過(guò)將資產(chǎn)量化到貧困人口，增加其財(cái)產(chǎn)性收入，帶動(dòng)脫貧。五是社會(huì)保障兜底脫貧一批，對(duì)符合相關(guān)條件的搬遷對(duì)象納入社會(huì)保障兜底脫貧范圍，通過(guò)政策兜底脫貧。

國(guó)家發(fā)展改革委自2001年開(kāi)始組織實(shí)施易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程，至2015年累計(jì)安排中央補(bǔ)助投資363億元，搬遷貧困人口680多萬(wàn)人，建設(shè)了一大批安置住房和安置區(qū)水、電、路、氣、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施，大幅改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，有力推動(dòng)了貧困地區(qū)人口脫貧、產(chǎn)業(yè)集聚和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，受到貧困群眾的普遍歡迎。新時(shí)期易地扶貧搬遷工作啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委已會(huì)同有關(guān)部門(mén)下達(dá)2016年易地扶貧搬遷任務(wù)249萬(wàn)人，193.6億元中央預(yù)算內(nèi)投資已下達(dá)到位，其他渠道資金已到位900多億元。截至8月底，全國(guó)有1150個(gè)縣已開(kāi)工建設(shè)，開(kāi)工項(xiàng)目約11900個(gè)，項(xiàng)目開(kāi)工率達(dá)到85%以上。