重慶試點(diǎn)改革7年，交易18.08萬(wàn)畝，“三農(nóng)”獲益360多億元
盤活建設(shè)用地 地票反哺“三農(nóng)”

農(nóng)民進(jìn)城，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，但農(nóng)村建設(shè)用地卻沒(méi)有相應(yīng)減少，造成了大量土地的閑置浪費(fèi)。如何讓城市發(fā)展紅利能夠反哺農(nóng)村？

國(guó)家批準(zhǔn)重慶市為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，重慶試點(diǎn)地票改革7年，制度設(shè)計(jì)聚焦于盤活農(nóng)村建設(shè)用地，借鑒城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，已累計(jì)交易地票18.08萬(wàn)畝，反哺“三農(nóng)”360多億元。

2015年11月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》也提出：“按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、‘地票’等試點(diǎn)，推動(dòng)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”

地票，是張什么票？

農(nóng)村老房值錢了，耕地面積增加了

對(duì)李碧景一家來(lái)說(shuō)，地票就是及時(shí)雨。

7月底，在重慶市墊江縣曹回鎮(zhèn)石鼓村，村民李碧景大媽的小樓房后面，一片茂密的玉米地就是曾經(jīng)的老房。李碧景說(shuō)，“當(dāng)初不復(fù)墾，現(xiàn)在也該塌了。那是老人留下來(lái)的土坯房，比我年紀(jì)還大，當(dāng)時(shí)賣5000塊錢都沒(méi)人要?！?/p>

當(dāng)?shù)谝淮温?tīng)說(shuō)老屋復(fù)墾可以換錢，李碧景不太敢相信自己的耳朵?！澳敲雌频姆孔幽軗Q10多萬(wàn)塊錢，復(fù)墾的耕地還歸我種，怎么會(huì)有這樣的好事兒？”

李碧景當(dāng)時(shí)想著“萬(wàn)一是真的呢？”現(xiàn)在她一再念叨“復(fù)墾復(fù)對(duì)了”?！袄戏孔訌?fù)墾，認(rèn)定面積860多平方米，拿到手差不多18萬(wàn)。老伴和兒子做小生意的本錢有了，女兒的大學(xué)學(xué)費(fèi)有了，修新房子的錢也有了?！崩畋叹懊奸_(kāi)眼笑，越說(shuō)越高興。

地票的一頭是“生產(chǎn)”。類似李碧景這樣的農(nóng)村家庭，在住有所居、自愿復(fù)墾的前提下，農(nóng)戶或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請(qǐng)，將老舊房屋復(fù)墾為耕地。復(fù)墾結(jié)束后，國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合驗(yàn)收審查，確保耕地?cái)?shù)量真實(shí)，質(zhì)量達(dá)到規(guī)定要求。復(fù)墾后，耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，原則上由原農(nóng)戶承包使用和管護(hù)。

地票的另一頭是“交易和使用”，土地復(fù)墾后產(chǎn)生的地票，可以換取相應(yīng)的建設(shè)用地，統(tǒng)一在重慶農(nóng)村土地交易所交易。企業(yè)通過(guò)掛牌、拍賣等市場(chǎng)交易手段獲得地票后，可以在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，憑地票指標(biāo)申請(qǐng)政府征地。

地票的成交單價(jià)由最初的8萬(wàn)元/畝，逐漸提升并穩(wěn)定在20萬(wàn)元/畝左右。目前，重慶公開(kāi)舉辦了50場(chǎng)地票交易會(huì)，累計(jì)交易地票18.08萬(wàn)畝，年均交易地票3萬(wàn)畝左右，與重慶市年度新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量大體相當(dāng)。

“世界城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，是隨著農(nóng)村人口進(jìn)城，城市的建設(shè)用地增加，農(nóng)村的建設(shè)用地減少、耕地增加。我國(guó)卻是城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長(zhǎng)。農(nóng)村人口減少，但農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。”重慶農(nóng)村土地交易所副總裁王曉芹認(rèn)為，“因?yàn)檗r(nóng)房只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，地票改革前，進(jìn)城農(nóng)民處置農(nóng)房，只能以超低價(jià)出售，甚至一套房只要一兩千塊錢。城市的土地財(cái)產(chǎn)效應(yīng)在農(nóng)房上幾乎無(wú)法體現(xiàn)?！?/p>

通過(guò)地票改革，重慶城區(qū)新增加1畝經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，農(nóng)村就有1畝建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。實(shí)際上，地票生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生了90%以上的耕地，而落地使用時(shí)耕地僅占征地范圍的60%左右。

收益直撥農(nóng)戶，全程接受監(jiān)督

地票交易，收益歸農(nóng)戶還是歸政府？一些人有過(guò)不同意見(jiàn)，“政府復(fù)墾政府受益。就農(nóng)戶那破房子，給3萬(wàn)塊錢就不錯(cuò)了?！?/p>

“地票源于農(nóng)戶及其他權(quán)利人自愿放棄農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)復(fù)墾轉(zhuǎn)換為地票收益權(quán)。地票只是土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值轉(zhuǎn)移的一個(gè)橋梁和載體。復(fù)墾之后，農(nóng)民不再享有無(wú)償?shù)恼胤峙錂?quán)，且承擔(dān)了相應(yīng)的耕地保護(hù)責(zé)任。所以，從權(quán)利來(lái)源及權(quán)責(zé)對(duì)等的角度看，地票收益應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織等原來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人?！蓖鯐郧劢榻B說(shuō)。

在重慶的實(shí)踐中，地票價(jià)格約20萬(wàn)元/畝，扣除3.7萬(wàn)元/畝復(fù)墾成本以后，由農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織按85∶15的比例分享。根據(jù)最低交易保護(hù)價(jià)，農(nóng)戶收益不低于12萬(wàn)元/畝，集體經(jīng)濟(jì)組織收益不低于2.1萬(wàn)元/畝。重慶農(nóng)村戶均宅基地約0.7畝，復(fù)墾農(nóng)戶能一次性獲得約10萬(wàn)元的收益。

農(nóng)民收錢的渠道，也由過(guò)去的層層撥款，變?yōu)楝F(xiàn)在價(jià)款直撥到農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織的賬戶，有效防范了款項(xiàng)被擠占、截留、挪用等風(fēng)險(xiǎn)。

地票交易過(guò)程全程接受監(jiān)督。在復(fù)墾前、驗(yàn)收后、撥款前，都會(huì)有網(wǎng)站、短信和現(xiàn)場(chǎng)的公示通知，電話咨詢、投訴、舉報(bào)渠道暢通。要查詢地票價(jià)款，也有網(wǎng)上查詢和短信告知通道。

一張地票，從哪兒來(lái)，到哪兒去，在重慶農(nóng)村土地交易所，可以直接在地圖上看到。這里的數(shù)據(jù)庫(kù)和重慶市農(nóng)村土地整治中心、重慶市建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)聯(lián)。通過(guò)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)地票生產(chǎn)、交易、使用三大環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)運(yùn)行和監(jiān)督。

地票并非唯一模式，應(yīng)與其他改革充分銜接

從舊房子只能賣幾千塊錢，到10萬(wàn)元左右的復(fù)墾收益，巨大的差價(jià)從何而來(lái)？

“地票打通了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)化配置的渠道，通過(guò)地票交易，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求旺盛的地區(qū)可以獲得更多的發(fā)展空間和建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)因承擔(dān)更多的耕地保護(hù)義務(wù)而獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)共建共享?！蓖鯐郧壅J(rèn)為，地票是城市反哺“三農(nóng)”的新渠道。

地票推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。參與復(fù)墾的農(nóng)戶中，一半左右選擇進(jìn)入城鎮(zhèn)生活。每戶10萬(wàn)元左右的地票收益，相當(dāng)于進(jìn)城農(nóng)民工的“安家費(fèi)”，讓他們能更好地融入城市。

同時(shí)，地票也推進(jìn)了農(nóng)村扶貧和新農(nóng)村建設(shè)。在高山生態(tài)移民扶貧搬遷和農(nóng)民新村建設(shè)中，參與地票改革的農(nóng)戶，老房除去建新房的面積，剩余部分成為地票。對(duì)這些農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，一次性收益幾萬(wàn)元，補(bǔ)充了建新房資金的不足，復(fù)墾耕地繼續(xù)耕種，每年也有幾百到上千元不等的經(jīng)營(yíng)收入。

7年來(lái)，重慶試點(diǎn)地票改革，城鄉(xiāng)建設(shè)用地由“雙增長(zhǎng)”變?yōu)椤耙辉鲆粶p”。同時(shí)，95%以上地票落地于重慶都市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展增加了空間。而已交易的18.08萬(wàn)畝地票中，70%以上來(lái)自渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)，支持了兩大片區(qū)扶貧工作和新農(nóng)村建設(shè)。

“總的來(lái)說(shuō)，目前地票的供給比較充分，說(shuō)明這項(xiàng)改革很受歡迎。地票切合了重慶大城市、大農(nóng)村的基本市情，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，供需能夠平衡?！蓖鯐郧壅J(rèn)為，“當(dāng)然，地票并非農(nóng)村建設(shè)用地的唯一變現(xiàn)模式，現(xiàn)階段，應(yīng)與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等改革試點(diǎn)充分銜接，在穩(wěn)步推進(jìn)地票改革的同時(shí)，也要探索農(nóng)村存量建設(shè)用地以實(shí)物形態(tài)盤活利用的方式，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)渠道?！保ㄓ浾?蔣云龍）