為旅游改革開(kāi)放種好“試驗(yàn)田”
——跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)工作解讀

“加快沿邊開(kāi)放步伐，允許沿邊重點(diǎn)口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來(lái)、加工物流、旅游等方面實(shí)行特殊方式和政策”是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的重大改革舉措。此后，黨中央、國(guó)務(wù)院在多個(gè)文件中提到了跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)。“兩區(qū)”建設(shè)工作由國(guó)家旅游局牽頭，各相關(guān)部門(mén)參與，將成為旅游改革開(kāi)放的“試驗(yàn)田”。

“兩區(qū)”建設(shè)將對(duì)促進(jìn)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮哪些積極作用？怎樣推動(dòng)“兩區(qū)”建設(shè)盡快落地？日前，記者就社會(huì)關(guān)注的一系列問(wèn)題采訪了國(guó)家旅游局政策法規(guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人。

形成“旅游睦鄰”外交新態(tài)勢(shì)提升沿邊旅游開(kāi)放水平

記者：自國(guó)家提出建設(shè)跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，“兩區(qū)”建設(shè)問(wèn)題受到社會(huì)的普遍關(guān)注。您認(rèn)為“兩區(qū)”將在促進(jìn)沿邊地區(qū)發(fā)展上起到哪些作用？

負(fù)責(zé)人：先說(shuō)跨境旅游合作區(qū)。它是指相鄰國(guó)家在邊境地區(qū)共同劃定一定國(guó)土范圍開(kāi)展旅游合作，在劃定的范圍內(nèi)，以發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，實(shí)施特殊旅游政策的區(qū)域。目前，我國(guó)在沿邊地區(qū)設(shè)立的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)等主要是以貨物貿(mào)易為主，而跨境國(guó)際旅游合作區(qū)主要側(cè)重于推動(dòng)沿邊地區(qū)以旅游為主的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，這有利于實(shí)現(xiàn)沿邊地區(qū)貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的同步發(fā)展。設(shè)立合作區(qū)有助于推動(dòng)邊境旅游由通道向目的地轉(zhuǎn)變，推動(dòng)更多中國(guó)游客赴周邊國(guó)家旅游和消費(fèi)，推動(dòng)周邊更多國(guó)家來(lái)華旅游，不斷提升我國(guó)對(duì)周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)影響力，形成“旅游睦鄰”的外交新態(tài)勢(shì)，進(jìn)而促進(jìn)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

而邊境旅游試驗(yàn)區(qū)是在中國(guó)邊境區(qū)域內(nèi)設(shè)立的、依托邊境口岸城市、強(qiáng)化政策集成和制度創(chuàng)新、以旅游業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展區(qū)域。它是國(guó)家層面確定的唯一以改革為指向的旅游業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域，突出了旅游業(yè)在沿邊區(qū)域發(fā)展中的主導(dǎo)作用。目前，邊境城市投資了許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，但有的城市由于人口減少或外流，設(shè)施利用率不高，通過(guò)旅游業(yè)增加區(qū)域的流動(dòng)人口和就業(yè)人員，有助于邊境城市的發(fā)展，有助于穩(wěn)邊安邊興邊。此外，目前邊境地區(qū)在旅游管理和旅游開(kāi)發(fā)等方面還有諸多限制，可以通過(guò)改革探索，尋找更為有效的政策方式和管理模式，提高沿邊地區(qū)旅游開(kāi)發(fā)開(kāi)放水平。

記者：“兩區(qū)”的設(shè)立范圍確定了嗎？都有哪些地區(qū)符合建設(shè)“兩區(qū)”的條件？

負(fù)責(zé)人：國(guó)發(fā)﹝2015﹞72號(hào)文中提到支持滿洲里、綏芬河、二連浩特、黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左、阿勒泰等有條件的地區(qū)研究設(shè)立跨境旅游合作區(qū)。其中包含兩層含義，國(guó)家支持11個(gè)擁有口岸的地區(qū)在深入研究的基礎(chǔ)上，設(shè)立跨境旅游合作區(qū)。此外，文件中“有條件的地區(qū)”包含了工作基礎(chǔ)、口岸通關(guān)軟硬件設(shè)施、雙邊國(guó)家的旅游外交關(guān)系等各方面條件，各地方需要樹(shù)長(zhǎng)項(xiàng)、補(bǔ)短板，形成有利條件。

邊境旅游試驗(yàn)區(qū)依托邊境城市設(shè)立，目前國(guó)家已經(jīng)批準(zhǔn)的邊境城市有28個(gè)，即廣西東興市、憑祥市，云南景洪市、芒市、瑞麗市，新疆阿圖什市、伊寧市、博樂(lè)市、塔城市、阿勒泰市、哈密市，內(nèi)蒙古二連浩特市、阿爾山市、滿洲里市、額爾古納市，黑龍江黑河市、同江市、虎林市、密山市、穆棱市、綏芬河市，吉林琿春市、圖們市、龍井市、和龍市、臨江市、集安市，遼寧丹東市。今后批準(zhǔn)設(shè)立的邊境城市也可以研究開(kāi)展此項(xiàng)工作。

加強(qiáng)政府間旅游合作探索全域旅游發(fā)展模式

記者：“兩區(qū)”建設(shè)過(guò)程中要完成哪些主要任務(wù)？與之前設(shè)立的各類(lèi)合作區(qū)、試驗(yàn)區(qū)相比，“兩區(qū)”有哪些亮點(diǎn)？

負(fù)責(zé)人：跨境旅游合作區(qū)方面，要從合作的角度，在雙邊毗鄰區(qū)域，加強(qiáng)旅游便利化水平和政府間的旅游宣傳推廣和管理合作。

比如可以通過(guò)與對(duì)方國(guó)家簽訂合作協(xié)議的形式，允許游客或車(chē)輛憑雙方認(rèn)可的證件靈活進(jìn)入合作區(qū)游覽。同時(shí)，沿邊?。▍^(qū)）政府要加強(qiáng)工作主動(dòng)性，加強(qiáng)與對(duì)方國(guó)家地區(qū)的旅游合作，與對(duì)方共同做好宣傳和服務(wù)，一方面要與對(duì)方加強(qiáng)聯(lián)合旅游推廣，聯(lián)合舉辦旅游節(jié)慶活動(dòng)；另一方面要與對(duì)方就旅游資源整體開(kāi)發(fā)、旅游產(chǎn)品建設(shè)、旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)推廣、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、旅游安全保障等方面深化合作。

相比于合作區(qū)從合作的角度出發(fā)，邊境旅游試驗(yàn)區(qū)要從改革的角度出發(fā)，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度落地。通過(guò)政策集成和制度創(chuàng)新，將境外的游客流和境內(nèi)的資金流導(dǎo)入邊境旅游試驗(yàn)區(qū)。我們要將試驗(yàn)區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的旗幟樹(shù)立起來(lái)，即探索“全域旅游發(fā)展模式”。要將境外游客引進(jìn)來(lái)，允許符合條件的試驗(yàn)區(qū)實(shí)施口岸簽證政策，為到試驗(yàn)區(qū)的境外游客簽發(fā)一年多次往返出入境證件，為入境自駕車(chē)游客便捷辦理臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車(chē)牌證。要將境內(nèi)的投資引入試驗(yàn)區(qū)，打造一批民族風(fēng)情濃郁的少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)。試驗(yàn)區(qū)的新增建設(shè)用地指標(biāo)適當(dāng)向旅游項(xiàng)目?jī)A斜，對(duì)重大旅游項(xiàng)目可向國(guó)家主管部門(mén)申請(qǐng)辦理先行用地手續(xù)。積極發(fā)展體育旅游、旅游演藝，允許外資參股由中方控股的演出經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)。

推動(dòng)“一區(qū)一方案”調(diào)動(dòng)中央和地方積極性

記者：“兩區(qū)”建設(shè)工作自開(kāi)展以來(lái)，各地推進(jìn)速度有快有慢。為確?！皟蓞^(qū)”早日落地，國(guó)家旅游局做了哪些工作？

負(fù)責(zé)人：今年以來(lái)，國(guó)家旅游局召開(kāi)了由各部門(mén)及專(zhuān)家參加的“兩區(qū)”工作座談會(huì)，了解目前重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)情況，收集各方面、各部門(mén)的意見(jiàn)建議。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家旅游局研究制定了“兩區(qū)”工作方案，明確了發(fā)展目標(biāo)和推進(jìn)步驟，在跨境旅游合作區(qū)工作部署中，突出因地制宜、雙邊合作、便利往來(lái)；在邊境旅游試驗(yàn)區(qū)工作部署中強(qiáng)化政策集成、制度創(chuàng)新、全域發(fā)展，努力形成“兩區(qū)”互相促進(jìn)的發(fā)展格局。

根據(jù)國(guó)發(fā)﹝2015﹞72號(hào)文件，國(guó)家旅游局印發(fā)了《關(guān)于申報(bào)設(shè)立邊境旅游試驗(yàn)區(qū)的通知》（旅發(fā)﹝2016﹞74號(hào)），會(huì)同外交部、發(fā)展改革委、公安部、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局?jǐn)M定了《關(guān)于加快推動(dòng)跨境旅游合作區(qū)工作的通知》和《跨境旅游合作區(qū)建設(shè)指南》，按照“一區(qū)一方案”的原則，協(xié)助各地理順?biāo)悸?，明確任務(wù)，形成系統(tǒng)科學(xué)的工作方案。

由于邊境城市、口岸差異較大，國(guó)家旅游局對(duì)“兩區(qū)”設(shè)立工作進(jìn)行了實(shí)地督導(dǎo)。主管局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江等地的滿洲里、二連浩特、阿勒泰、黑河、綏芬河等地進(jìn)行了實(shí)地考察、座談，了解情況、聽(tīng)取意見(jiàn)、推動(dòng)工作。通過(guò)對(duì)沿邊地區(qū)口岸設(shè)施、出入境通關(guān)情況、國(guó)門(mén)景區(qū)、地區(qū)歷史沿革、旅游資源的實(shí)地考察，掌握準(zhǔn)確的一手資料。通過(guò)考察交流、聽(tīng)取匯報(bào)等形式，聽(tīng)取沿邊地區(qū)黨委、政府對(duì)“兩區(qū)”工作的意見(jiàn)、問(wèn)題和政策訴求，進(jìn)一步了解地方對(duì)國(guó)務(wù)院文件的理解和貫徹落實(shí)的進(jìn)度，對(duì)動(dòng)作慢的地區(qū)起到了督促作用。

記者：國(guó)家旅游局對(duì)各地在推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)工作上有哪些指導(dǎo)性建議？下一步將部署哪些重點(diǎn)工作？

負(fù)責(zé)人：跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是我國(guó)最高層面的旅游改革部署，各沿邊旅游重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)高度重視，盡最大努力投入到“兩區(qū)”工作中。國(guó)家旅游局將在吉林省和云南省分別召開(kāi)南北兩個(gè)片區(qū)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，請(qǐng)相關(guān)部委與沿邊省區(qū)代表現(xiàn)場(chǎng)對(duì)接，共同研究如何將沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策在“兩區(qū)”落地。

由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，各地“兩區(qū)”建設(shè)方案的政策設(shè)計(jì)和建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)該有所不同，應(yīng)該“一區(qū)一方案”。工作的過(guò)程，要知道需要什么，地區(qū)的旅游市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和政策訴求在哪里。要大膽做方案，不能局限于現(xiàn)有市場(chǎng)，要提出理想和長(zhǎng)遠(yuǎn)的方案。國(guó)家旅游局將聯(lián)合各部委根據(jù)方案，對(duì)地方提出的政策可行性進(jìn)行論證，對(duì)沿邊地區(qū)進(jìn)行具體指導(dǎo)。要各部門(mén)共同做方案。對(duì)于邊境城市，應(yīng)該由黨委、政府組織相關(guān)部門(mén)共同研究起草方案；對(duì)于沿邊省區(qū)，省級(jí)旅游部門(mén)應(yīng)該召開(kāi)黨組會(huì)專(zhuān)門(mén)研究，各省級(jí)相關(guān)部門(mén)要系統(tǒng)研究各地提出方案的政策可行性，匯總之后，以省政府的名義開(kāi)展推動(dòng)“兩區(qū)”設(shè)立工作。

國(guó)家旅游局將組建“兩區(qū)”專(zhuān)家工作組，聯(lián)合各相關(guān)部門(mén)，對(duì)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策進(jìn)行深入研究，對(duì)沿邊省區(qū)進(jìn)行“一對(duì)一”的跟蹤指導(dǎo)。

此外，“兩區(qū)”涉及到中央事權(quán)和地方事權(quán)，需要共同努力推動(dòng)。中央層面應(yīng)進(jìn)一步做好對(duì)外的溝通和磋商，對(duì)內(nèi)政策協(xié)調(diào)和方案編制的指導(dǎo)工作。各部門(mén)將按照國(guó)務(wù)院職責(zé)分工，深入研究推動(dòng)“兩區(qū)”有關(guān)工作，制定相關(guān)配套政策措施或提出政策措施建議，推動(dòng)相關(guān)工作。地方層面應(yīng)加強(qiáng)“兩區(qū)”建設(shè)工作的主動(dòng)性，與對(duì)方國(guó)家的地方政府或部門(mén)開(kāi)展前期洽談，在空間范圍、管理模式、游客車(chē)輛往來(lái)政策、合作內(nèi)容和協(xié)調(diào)機(jī)制等方面進(jìn)行初步磋商，達(dá)成合作共識(shí)。要按照國(guó)務(wù)院文件要求，在充分研究的基礎(chǔ)上，擬定合理可行的建設(shè)方案。

跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是順應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想的重要舉措，是推動(dòng)內(nèi)陸沿邊開(kāi)放的創(chuàng)新之舉，更是推進(jìn)我國(guó)與周邊國(guó)家共同發(fā)展的實(shí)際需要。國(guó)家旅游局將進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)沿邊各地區(qū)的積極性，努力推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)盡早落地，促進(jìn)沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。(記者 郭探微)