首部規(guī)范航班正常工作規(guī)章出臺——解讀《航班正常管理規(guī)定》

日前，《航班正常管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式發(fā)布，并將于2017年1月1日起正式實施。這部廣受業(yè)界和社會關(guān)注的規(guī)定，是民航局第一部規(guī)范航班正常工作的經(jīng)濟類規(guī)章。《規(guī)定》從航班正常保障、延誤處置、旅客投訴管理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等各個方面，進一步明確了航空公司、機場、空管等航空運行主體的責(zé)任，為維護乘客合法的權(quán)益、保障正常航空運輸秩序提供了法律依據(jù)。記者日前專訪了參與起草該《規(guī)定》的中國民航大學(xué)民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任劉光才、民航局消費者事務(wù)中心常務(wù)副主任李洪濤兩位專家，對《規(guī)定》進行詳細深入解讀。

第一部規(guī)范航班正常工作的規(guī)章誕生

記者：我們了解到，此次公布的《規(guī)定》是民航局第一部規(guī)范航班正常工作的規(guī)章，其最大的亮點是什么？

劉光才：這部規(guī)章的出臺歷時兩三年，經(jīng)先后6次業(yè)內(nèi)外協(xié)調(diào)會，其出臺本身就是最大亮點。在全球，用規(guī)章的形式來規(guī)范航班運行秩序的，此前只有歐盟。應(yīng)該說，《規(guī)定》用單行法規(guī)的形式為航班正常工作提供了最系統(tǒng)、最權(quán)威的法律依據(jù)，對有效減少航班延誤，提高航班正常率，提升我國民航服務(wù)質(zhì)量，維護消費者合法權(quán)益、保障航空運輸秩序，提供了切實可行的法律保障。

記者：近年來，航班延誤事件的社會關(guān)注度一直很高。那么這部規(guī)章的頒布，對促進航班正常工作有何意義呢？

劉光才：改革開放以來，我國民航事業(yè)快速發(fā)展，取得了世界矚目的成就。2015年，全國民航完成旅客運輸量4.36億人次，旅客周轉(zhuǎn)量7270.66億人公里，比上年分別增長11.1%和14.8%。從2005年起，我國航空運輸總周轉(zhuǎn)量已排名世界第二。但正如你所說，近些年，航班延誤始終是困擾民航工作的一大問題。民航局自2008年起多次開展航班延誤治理活動，制定了一系列治理航班延誤的政策措施，收到了一定成效。但要建立航班正常工作的長效機制，必須走法制化的道路，通過立法將治理航班延誤的政策措施轉(zhuǎn)化為法規(guī)規(guī)章。

記者：該《規(guī)定》起草的法律依據(jù)和基礎(chǔ)是什么？

劉光才：《航班正常管理規(guī)定》是以《中華人民共和國民用航空法》《消費者權(quán)益保護法》《民用機場管理條例》為主要依據(jù)的。同時，我們也借鑒了美國、歐盟相關(guān)民航法規(guī)規(guī)章，這有利于我國航班正常工作規(guī)定與國際先進做法保持一致，促進我國航班正常管理水平的提高。另外，由于規(guī)章的適用范圍包括了在國內(nèi)運行的外航和港澳臺地區(qū)航空公司，因此規(guī)章設(shè)定的義務(wù)性規(guī)范，嚴格遵守了1999年《蒙特利爾公約》的要求。

政府和市場的邊界更加明晰

記者：在《規(guī)定》的起草過程中，遵循的最重要原則是什么？

劉光才：這部規(guī)章的起草，始終遵循著堅持安全第一、維護消費者合法權(quán)益、堅持發(fā)揮市場的決定性作用和加強監(jiān)管的原則。其中，發(fā)揮市場決定性作用，厘清政府和市場的邊界，是起草該《規(guī)定》時重要的出發(fā)點和落腳點。

記者：健全市場機制在《規(guī)定》中體現(xiàn)在哪些方面？

劉光才：健全的市場機制就是要做到把企業(yè)該做的還給企業(yè)，政府只做自己該做的事情，進一步明晰政府與市場的邊界在哪兒。關(guān)于航班延誤的旅客補償，其實早在2004年民航局就出臺了《關(guān)于國內(nèi)航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經(jīng)濟補償?shù)闹笇?dǎo)意見（試行）》，指導(dǎo)各個航空公司，根據(jù)各自的情況制定標準，做好航班延誤后的服務(wù)工作。

為了充分保護旅客知情權(quán)，同時不侵犯企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，《規(guī)定》在第三章第一節(jié)中明確規(guī)定，國內(nèi)承運人是否對航班延誤進行補償、補償條件、標準和方式等由航空公司自行決定。這樣，旅客可以根據(jù)補償?shù)姆桨?，自主決定選哪家航空公司，真正實現(xiàn)航空運輸市場化。同時，國內(nèi)承運人需要在接下來的5個多月的時間里根據(jù)各自情況，制定并完善航班延誤補償標準，同時上報民航局和各地區(qū)管理局備案，并擇時予以對外公布，做到透明公開。

明晰主體職責(zé)和法律責(zé)任

記者：仔細研究《規(guī)定》后發(fā)現(xiàn)，這部規(guī)章對航班運行主體各自的職責(zé)有了更加清晰的定位和全面規(guī)范。請您結(jié)合《規(guī)定》內(nèi)容詳細談下航班正常工作主體責(zé)任明確性體現(xiàn)在什么地方？

李洪濤：在航班正常、延誤處置工作中，保障航班正常是首要環(huán)節(jié)，提高航班正常率、減少航班延誤則是解決航班延誤問題的核心。然而，與近年來我國航班量的迅猛增長相比較，機場、空管、航空承運人的保障能力明顯不足，這在一定程度上影響了航班正常和民航發(fā)展質(zhì)量。《規(guī)定》在第二章中對承運人、機場管理機構(gòu)、空管部門及其他服務(wù)保障單位在保障航班正常工作中的職責(zé)進行了細分，對必要設(shè)施設(shè)備和人員的配備提出了要求。此外，《規(guī)定》也要求航空公司與銷售代理人和地服代理人通過協(xié)議方式明確航班延誤或者取消后的服務(wù)要求，進一步規(guī)范了航空公司、機場、空管、公安等部門的協(xié)同聯(lián)動職責(zé)，同時也增加了地服代理人、銷售代理人不履行協(xié)議造成航班延誤的責(zé)任。而且此次《規(guī)定》把在我國運行的外國承運人和港澳臺地區(qū)承運人也納入了規(guī)制范疇。

記者：剛才您提到《規(guī)定》將外國承運人和港澳臺地區(qū)承運人都納入其中，這是不是也是主體職責(zé)明確的一個體現(xiàn)？

李洪濤：對，適用范圍涵蓋外國承運人和港澳臺地區(qū)承運人也是《規(guī)定》的一大亮點。目前，現(xiàn)有民航局文件只能規(guī)范國內(nèi)承運人，對外國承運人和港澳臺地區(qū)承運人在我國境內(nèi)的航班正常方面的監(jiān)管還是空白。隨著我國航空運輸市場的不斷開放，將有越來越多的外國承運人和港澳臺地區(qū)承運人在我國運行國際航班，因此需要公平公正、一視同仁，保證國際航空運輸與國內(nèi)航空運輸?shù)囊恢滦浴?/p>

記者：《規(guī)定》對各方的法律責(zé)任是如何明確的？

劉光才：這部規(guī)章共八章77條，其中法律責(zé)任部分共有17條，確實反映出法律責(zé)任的重要性。比如，《規(guī)定》細化了《民用機場管理條例》法律責(zé)任中的部分條款，對承運人、機場管理機構(gòu)等主體的違法行為設(shè)定了法律責(zé)任。其中重點要求承運人做好航班延誤或取消后的旅客服務(wù)工作，每一項都設(shè)定了法律責(zé)任。

絕不讓消費者成為弱勢群體

記者：很多社會公眾認為在航班延誤中，消費者一直是弱勢群體?！兑?guī)定》中對消費者的權(quán)益保護體現(xiàn)在哪些方面？

李洪濤:雖然在《規(guī)定》中并沒有出現(xiàn)“投訴管理和消費者權(quán)益保護”字樣，但其內(nèi)容可以說極盡全力，力求全面地保護航空消費者的合法權(quán)益。

統(tǒng)計顯示，旅客對航班問題類的投訴占總投訴的50%以上，投訴已經(jīng)成為旅客在航班延誤后最重要的維權(quán)手段。目前規(guī)范旅客投訴工作的依據(jù)是《公共航空運輸服務(wù)消費者投訴管理辦法》，效力級別低，適用范圍無法涵蓋外國承運人。同時，規(guī)范性文件不能設(shè)定法律責(zé)任，對被投訴主體缺乏約束力。基于以上考慮，《規(guī)定》對旅客投訴受理、處理等工作進行了規(guī)范，此次在《規(guī)定》中獨立一章專題投訴管理，并將外國承運人和港澳臺地區(qū)承運人共同納入其中。

記者：依照《規(guī)定》，遇到航班延誤時，旅客應(yīng)該如何維權(quán)呢？

李洪濤：旅客在旅行中遇到問題，最好在第一時間向承運人和機場求助或投訴。如果其未能滿足訴求，可以向消費者事務(wù)中心投訴，尋求解決。若旅客要求出具航班延誤或者取消證明的，航空公司必須出具。《規(guī)定》適用范圍為中國境內(nèi)，包括外航和港澳臺地區(qū)航空公司。若消費者發(fā)生投訴，國內(nèi)航空公司要在7日內(nèi)告知消費者是否受理投訴，10日內(nèi)處理完畢，外航和港澳臺地區(qū)航空公司在20日內(nèi)處理完畢，且必須具備中文受理能力。

記者：我發(fā)現(xiàn)，《規(guī)定》也對消費者的知情權(quán)有了更明確的界定。那么在遇到具體的延誤時，消費者有哪些知情權(quán)呢？

李洪濤：《規(guī)定》要求航空公司在運輸總條件中需明確是否提供航班延誤補償，還要明確航班延誤或者取消后的旅客服務(wù)內(nèi)容，并在購票環(huán)節(jié)明確告知消費者。發(fā)生延誤后，航空公司要在30分鐘內(nèi)告知旅客航班延誤或者取消信息。發(fā)生機上延誤時，航空公司要每30分鐘向機上旅客通報動態(tài)信息，超過3小時的，要在安全和安保允許的情況下，安排旅客下飛機等待。

記者：《規(guī)定》公布后，引起社會公眾和輿論最大爭議的是“對于由天氣、突發(fā)事件、空中交通管制等非承運人自身原因?qū)е碌暮桨嘌诱`或取消而產(chǎn)生系列責(zé)任問題交由消費者自己承擔(dān)”這一條，對這一規(guī)定您怎么看？

劉光才：從歷史性的角度看，早在1996年，民航局頒布的《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運輸規(guī)則》第五十八條就提到，由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非承運人原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，承運人應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費用可由旅客自理。這次《規(guī)定》只是將以前的規(guī)定用法律的形式寫進了規(guī)章中。

這個問題為何引起那么大的爭議，關(guān)鍵在于我們的關(guān)注點到底是航空安全更重要還是航空補償更重要。的確，客運合同是承運人與旅客關(guān)于承運人將旅客及其行李安全運送到目的地的約定，所以規(guī)章也表示因航空公司方面引起的航班延誤由航空公司進行補償。但是，諸如天氣原因，在出現(xiàn)雷陣雨、暴風(fēng)雪的情況下，航空公司不起飛的首要目的是為了保證旅客的安全，避免航空安全事故。對于不可抗力導(dǎo)致的航班延誤或者取消，國際上均明確航空公司可不擔(dān)負相關(guān)費用。本規(guī)章的規(guī)定，可以理解為最低要求，但航空公司可以自行決定高于這個要求。