促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
——農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮就《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》答記者問(wèn)

目前，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存增加較多，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧價(jià)倒掛明顯，開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，具備較好的條件，時(shí)機(jī)比較成熟，農(nóng)民也易于接受

開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，要以保障國(guó)家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上

土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障，要讓農(nóng)民愿意開(kāi)展輪作休耕，必須保證其收益不減少

近日，農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》出臺(tái)背景如何？有哪些政策創(chuàng)新？圍繞這些熱點(diǎn)問(wèn)題，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪了農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮。

記者：《方案》出臺(tái)有什么背景？

余欣榮：黨中央、國(guó)務(wù)院作出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大部署，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出了明確要求。近年來(lái)，我國(guó)糧食連年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局作出了重要貢獻(xiàn)。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放，農(nóng)業(yè)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來(lái)的一系列問(wèn)題日益凸顯，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八屆五中全會(huì)提出，利用現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧食供給充裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。2016年《政府工作報(bào)告》和中央一號(hào)文件都對(duì)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求。近兩年，在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開(kāi)展綜合治理試點(diǎn)，積累了一些農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。目前，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存增加較多，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧價(jià)倒掛明顯，開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，具備較好的條件，時(shí)機(jī)比較成熟，農(nóng)民也易于接受。

按照中央的部署，2015年11月以來(lái)，農(nóng)業(yè)部在深入調(diào)研、聽(tīng)取基層干部和農(nóng)民意見(jiàn)、召開(kāi)專家座談會(huì)的基礎(chǔ)上，研究起草了方案征求意見(jiàn)稿，會(huì)同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、法制辦、糧食局等部門和單位對(duì)方案多次修改完善。5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《方案》?？梢哉f(shuō)，《方案》凝聚了各方面的智慧，符合新發(fā)展理念的要求，是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)供求變化作出的重大決策部署。

記者：人多地少是我國(guó)的國(guó)情，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)有何特殊意義？

余欣榮：我國(guó)先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦，超多人口的糧食供給壓力，使得耕地水資源超強(qiáng)度利用，資源環(huán)境已亮起“紅燈”。開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是主動(dòng)應(yīng)對(duì)生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。其意義體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國(guó)有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài)；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實(shí)現(xiàn)用地養(yǎng)地相結(jié)合，保護(hù)和提升地力，增強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。多年來(lái)，在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下，耕地地力消耗過(guò)大，地下水開(kāi)采過(guò)度，化肥農(nóng)藥大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù)。通過(guò)耕地輪作休耕，減輕開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度、減少化肥農(nóng)藥投入，利于農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù)，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競(jìng)爭(zhēng)力的需要。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)力弱的問(wèn)題日益凸顯，迫切需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)耕地輪作休耕，節(jié)約高效利用資源，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化消費(fèi)需求，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。

記者：在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求壓力仍然較大的情況下，開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)應(yīng)遵循什么原則？

余欣榮：十八屆五中全會(huì)明確提出，開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，要以保障國(guó)家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。《方案》明確提出，要遵循以下幾個(gè)原則。一是鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。對(duì)休耕地采取保護(hù)性措施，休耕期間采取土壤改良、培肥地力、污染修復(fù)等措施，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)休耕地監(jiān)管，禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕。二是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵(lì)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入。三是突出問(wèn)題導(dǎo)向，分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn)，防治結(jié)合、以防為主，因地制宜、突出重點(diǎn)，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。四是尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”。

記者：《方案》對(duì)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的區(qū)域、目標(biāo)和技術(shù)路徑都提出了哪些要求？

余欣榮：耕地輪作休耕要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，突出重點(diǎn)區(qū)域、加大政策扶持、強(qiáng)化科技支撐，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

在實(shí)施區(qū)域上，輪作主要在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開(kāi)展試點(diǎn)，休耕主要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。

在試點(diǎn)目標(biāo)上，輪作面積500萬(wàn)畝，其中黑龍江250萬(wàn)畝、內(nèi)蒙古100萬(wàn)畝、吉林100萬(wàn)畝、遼寧50萬(wàn)畝；休耕116萬(wàn)畝，其中河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕100萬(wàn)畝，湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬(wàn)畝，貴州省和云南省石漠化區(qū)連年休耕4萬(wàn)畝，甘肅省生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連年休耕2萬(wàn)畝。力爭(zhēng)用3年至5年時(shí)間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動(dòng)關(guān)系。

在技術(shù)路徑上，對(duì)于輪作，重點(diǎn)推廣“一主四輔”種植模式。“一主”是實(shí)行玉米與大豆輪作；“四輔”是實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，實(shí)行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，實(shí)行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作。對(duì)于休耕，地下水漏斗區(qū)連續(xù)多年季節(jié)性休耕，實(shí)行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆。重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地。生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連續(xù)休耕3年，改種防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層的植物，同時(shí)減少農(nóng)事活動(dòng)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。

記者：今年國(guó)家有哪些政策保障試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民收入不受影響？

余欣榮：土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障。要讓農(nóng)民愿意開(kāi)展輪作休耕，必須保證其收益不減少，這樣才能真正把輪作休耕的任務(wù)落實(shí)下去。為此，十八屆五中全會(huì)明確提出，國(guó)家對(duì)開(kāi)展耕地輪作休耕給予必要的糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助。

今年，農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部整合部分項(xiàng)目資金，支持開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。中央財(cái)政安排14.36億元，其中輪作補(bǔ)助資金7.5億元，休耕補(bǔ)助資金6.86億元。對(duì)于輪作，與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接，互動(dòng)調(diào)整，保證農(nóng)民種植收益不降低。對(duì)于休耕，與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入。（記者 喬金亮）