近期，國家發(fā)改委牽頭財政部、國務院法制辦等11個部委，正在加快推進政府和社會資本合作（PPP）領域立法工作，力爭今年三季度將立法草案上報國務院。

PPP經過兩年多的宣傳和實踐，在各地的熱度仍在持續(xù)升溫。據財政部PPP中心統(tǒng)計，僅一季度PPP入庫項目共計7721個，總投資8.78萬億元。

多位業(yè)內人士對21世紀經濟報道記者表示，PPP成為各地穩(wěn)增長的重要抓手，落地項目不斷增多。但實踐中“類PPP”，即“明股實貸”的項目仍不少。

PPP實踐中，民企參與較少，這跟當初推廣PPP，吸引社會資本尤其民間資本進入的初衷有所背離。

立法側重在機制建設，業(yè)界期待能對實踐中模糊地帶加以明晰。PPP領域的立法，除了發(fā)改委牽頭項目外，財政部也在牽頭PPP立法工作，部委間的協(xié)調也有待加強。

業(yè)內人士分析，草案達成共識需時間，即便草案獲得通過，可能也難以解決民資大量參與PPP的難題——民資在重資產領域投資，融資、人員、技術、回報等多方面都不存在優(yōu)勢。

“類PPP”項目增多

PPP經過兩年多的推廣和實踐，在各地落地率增多。

濟邦咨詢公司副總經理李競一對21世紀經濟報道記者表示，政府、金融機構、專業(yè)咨詢機構在這兩年多的時間里對PPP項目的操作要成熟很多。

5月26日，財政部政府和社會合作中心副主任王寧在某論壇上表示，根據PPP綜合信息平臺發(fā)布數據，一季度入庫PPP項目7721個，總投資8.78萬億元，PPP成為各地穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。

王寧表示，PPP不是用來短期推動經濟的解藥，也不是取代傳統(tǒng)政府投資的萬能藥，不能簡單把PPP當做一個筐，什么都往里裝。

一信托公司PPP業(yè)務經理對21世紀經濟報道記者表示，現在各地推出的PPP項目很多，參與的金融機構也很多，一些財政實力強的地方政府，給金融機構提供的回報上限多數在6%-7.5%，但投資期限基本在5年以上，這個回報率并不高。

上述業(yè)務經理進一步表示，實際落地的PPP項目多數為“類PPP”項目，即走的是PPP項目的流程、會進入地方政府PPP項目庫，但政府還是會給機構以預期回報，財政會彌補差額。

另一PPP項目專家對21世紀經濟報道記者感慨，“PPP走得太快，以至于忘記是為什么而出發(fā)了?！边@位專家表示，地方政府現在多出于穩(wěn)增長的角度上PPP項目，主要解決融資問題，“明股實貸”的項目多，政府仍然扮演著風險兜底者的角色。

大岳咨詢總經理金永祥則表示，實際運行中的“明股實貸”、利潤回報等，這些都是具體的政策，隨時會變化，法律不應對此進行過多限制。目前，PPP立法要解決的重點是機制問題。

立法重在理順機制

近日，發(fā)改委法規(guī)司會同財政部有關司局負責人就加快政府和社會資本合作（PPP）領域立法的議案聽取代表意見。發(fā)改委法規(guī)司負責人表示，爭取今年第三季度將立法草案上報國務院。

今年以來，發(fā)改委在PPP領域立法的工作在加快。發(fā)改委為此專門成立了基礎設施和公用事業(yè)特許經營立法工作領導小組。立法領導小組還組織了專家團隊，分成國際、法務、項目管理、行政管理等五個方面展開專門研究。

小組專家成員之一、大岳咨詢總經理金永祥對21世紀經濟報道記者表示，立法主要為PPP實踐保駕護航，將已有的PPP實踐經驗吸納進去，將一些臨時政策、通知、辦法等上升到法律層面，實踐運行中的問題通過法律及時加以明確。

實踐中尚未明確的地方還不少。金永祥表示，PPP項目涉及到的土地問題，是劃撥還是必須走招拍掛程序；PPP項目選定好社會資本后，如果該社會資本本身具有相應資質，在后續(xù)設備購置、工程承包等環(huán)節(jié)，是否還需要再次對參與社會資本進行“二次招標”；另外，現在發(fā)改、住建、財政都有自己的招標平臺，后續(xù)是否要加以統(tǒng)一等，諸多體制管理問題有待明確。

發(fā)改委表示要力爭三季度上報草案，但立法工作仍存在不少障礙。發(fā)改委、財政部均有牽頭起草PPP領域立法工作。2015年末，財政部牽頭起草的《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》完成了意見征集。

兩部委立法角度各有側重。財政部參照國務院通過的國發(fā)2015年42號文，對PPP的界定認為政府和社會資本是平等市場主體。發(fā)改委經國務院同意，于2015年4月份公布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，對PPP的規(guī)定強調政府“授權”的方式。

業(yè)內人士表示，即便立法草案上報成形，PPP有了規(guī)范的指引，在現實情況下，民企參與PPP的可能性也不高。

李競一表示，PPP項目要分類，重資產項目央企國企在人員、設備、資金、抗風險能力上都很有優(yōu)勢，民企相對難以進入；而偏重運營的項目，民企可能存在一定優(yōu)勢。但現實是，修路修橋等重資產項目居多，結果就是民企參與PPP項目的不多。（記者 周瀟梟）