法規(guī)建設(shè)為基石 市場(chǎng)管理要?jiǎng)?chuàng)新

國(guó)務(wù)院近日印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)2020年之前我國(guó)通用航空進(jìn)行了新的定位和新的部署，是我國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在總體上有三個(gè)亮點(diǎn)：

一、新的定位

通用航空業(yè)是民航業(yè)的兩翼，在民航業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。在西方民航發(fā)達(dá)國(guó)家，民航發(fā)展呈現(xiàn)“金字塔”形狀，航空運(yùn)輸業(yè)是塔尖，通用航空業(yè)是塔基，為航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展提供技術(shù)積累、人才后備等方面的基礎(chǔ)作用。而在我國(guó)則呈現(xiàn)“倒金字塔”，通用航空的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于運(yùn)輸航空的發(fā)展，對(duì)于通用航空的認(rèn)識(shí)不足是根源之一?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》充分重視通用航空，把通用航空業(yè)的發(fā)展置于新的高度。第一，提出“通用航空業(yè)”概念，把通航作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)看待。以前各類文件和文獻(xiàn)中，只是比較籠統(tǒng)地在民航業(yè)中提到“通用航空”概念，作為民航業(yè)重要組成部分，但很少使用“通用航空業(yè)”概念。第二，明確指出通航是“戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)”，并為此出臺(tái)專門性文件進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。在2012年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展若干意見(jiàn)》中，只是提到了民航業(yè)是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有專門提到通用航空的定位，關(guān)于通航發(fā)展也只是民航發(fā)展的九項(xiàng)措施之一。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》不僅首次明確通用航空的產(chǎn)業(yè)定位，更是出臺(tái)專門文件對(duì)通用航空發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略部署，展現(xiàn)了國(guó)家已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到通用航空在我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，在我國(guó)高端服務(wù)業(yè)發(fā)展中的重要地位。

二、問(wèn)題導(dǎo)向

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的整體結(jié)構(gòu)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以通航發(fā)展中比較突出的安全監(jiān)管、低空開放、技術(shù)創(chuàng)新、機(jī)場(chǎng)建設(shè)和市場(chǎng)培育等五個(gè)問(wèn)題出發(fā)，推導(dǎo)出我國(guó)通用航空發(fā)展的五大任務(wù)十九項(xiàng)措施，任務(wù)明確，措施具體，體現(xiàn)了本《指導(dǎo)意見(jiàn)》避免以往經(jīng)常出現(xiàn)的原則性強(qiáng)，務(wù)虛較多，空話泛濫的弊病，追求措施實(shí)、任務(wù)清、計(jì)劃明的“干實(shí)事、實(shí)干事”的新型政府職能履行方式。

三、目標(biāo)明確、實(shí)操性強(qiáng)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在任務(wù)措施上有兩個(gè)變化：

一是重視法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。以前，通用航空領(lǐng)域，尤其是通航市場(chǎng)管理領(lǐng)域，通常提法是加強(qiáng)“政策法規(guī)”建設(shè)。本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》在保障措施部分，專門提出法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)任務(wù)，可以理解為法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是我國(guó)通航發(fā)展的四大基礎(chǔ)系統(tǒng)建設(shè)之一，是我國(guó)通航發(fā)展的基本條件。并且，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的具體措施貫穿了在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的所有十九條措施中。這是我國(guó)依法治國(guó)指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)，也反映了今后通航管理必須走依法行政、現(xiàn)代治理道路的必要性和重要性。

二是市場(chǎng)管理創(chuàng)新思維。通用航空的市場(chǎng)管理目前正處于一個(gè)劇烈變化的時(shí)代。一方面，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)背景下，我國(guó)通航市場(chǎng)飛速發(fā)展，通航市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了較大改變。市場(chǎng)主體逐步多元化、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局基本形成。新的現(xiàn)象、新的矛盾、新的形勢(shì)對(duì)通航市場(chǎng)管理提出了新的挑戰(zhàn)；另一方面，通航政策環(huán)境也有很大變化，在依法行政、“放管服”等新的政策要求下，通航政府管理職能進(jìn)行了新的調(diào)整和改革，部分職能被取消、部分職能被下放，急需創(chuàng)新市場(chǎng)管理制度。

在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出了三大市場(chǎng)管理創(chuàng)新理念：（1）管理模式創(chuàng)新理念。減少干預(yù)，發(fā)揮企業(yè)市場(chǎng)主體作用，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性主動(dòng)性；（2）市場(chǎng)監(jiān)管制度創(chuàng)新。放松或規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)市場(chǎng)主體運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行資質(zhì)制度建設(shè)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，改變以前“一管就死、一放就亂”的困境。（3）企業(yè)自律制度創(chuàng)新?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確提出加強(qiáng)通用航空領(lǐng)域信用體系建設(shè)，對(duì)于企業(yè)實(shí)行全方位、全天候的管理，這是通航市場(chǎng)監(jiān)管的有利補(bǔ)充，能夠倒逼通航行業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理制度建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力，加強(qiáng)自律，提高監(jiān)管的效益和效率。（中國(guó)民航大學(xué)民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任 劉光才）