凝心聚力 創(chuàng)新思維 共同推進低空經(jīng)濟的繁榮

在我國經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進入攻堅的背景下，通用航空業(yè)以其產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動作用強等特點，成為國家促進消費、帶動投資、推動轉(zhuǎn)型的重要選項。2016年5月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”），將通用航空業(yè)確定為“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系”。《意見》明確了今后一個時期我國通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標，提出了通用航空業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)和相關(guān)政策措施。這是建國以來國務(wù)院辦公廳首次從國家戰(zhàn)略層面對通用航空業(yè)發(fā)展提出指導(dǎo)意見，《意見》將成為未來5年乃至更長時期指導(dǎo)我國通用航空業(yè)改革和發(fā)展的重要文件。

改革思路

樹立全局觀念，從服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的高度認識通用航空業(yè)。《意見》首次提出“通用航空業(yè)”的概念，立足產(chǎn)業(yè)鏈整體發(fā)展，打破行業(yè)藩籬與區(qū)域桎梏，改變以往由單一部門、局部區(qū)域推動通用航空發(fā)展的局面?！兑庖姟吠怀鍪袌鲈谫Y源配置中的決定性作用，以市場方式做大增量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，同時以結(jié)構(gòu)性改革的思路推動空域、土地、資金、人才等要素的均衡投入，以規(guī)劃與政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)同發(fā)展、軍民融合發(fā)展、通用航空與運輸航空統(tǒng)籌發(fā)展。

打破思維禁錮，突破約束通用航空業(yè)發(fā)展的條條框框。《意見》提出強化通用航空交通服務(wù)，研究建立通用機場升級轉(zhuǎn)換為運輸機場的機制，打破了通用航空與運輸航空、通用機場與運輸機場之間不可逾越的界限，擯棄了大城市和樞紐機場等土地、空域資源緊缺區(qū)域不應(yīng)建設(shè)通用機場的零和觀念?！兑庖姟饭膭罟蚕?、提倡開放，推動空域靈活使用、通用機場對社會開放、行政區(qū)域之間共建共用通用機場，要求深化“引進來”、“走出去”的國際合作?！兑庖姟窋P棄了通用航空企業(yè)散、亂、缺乏自律的舊觀念，強調(diào)推行行業(yè)自律和信用體系建設(shè)來規(guī)范市場秩序。

堅持問題導(dǎo)向，破解制約通用航空業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對通用航空“上天”和“落地”兩大痛點，《意見》大幅提高低空空域開放范圍，明確提出監(jiān)視空域、報告空域無縫銜接。《意見》提出“十三五”期間建成500個以上通用機場，有效緩解適用機場缺乏的短板。針對高運營成本制約通用航空業(yè)規(guī)模擴大的問題，《意見》提出多項簡政放權(quán)措施，減少企業(yè)審批方面的時間和成本投入，《意見》還提出合理確定通用機場建設(shè)標準，節(jié)約投資、降低使用成本。此外，《意見》關(guān)于提高國產(chǎn)化通用航空器的產(chǎn)品支持與綜合保障服務(wù)能力、加大資金支持和強化人才培養(yǎng)等措施都將有效降低企業(yè)經(jīng)營的要素成本。

五大舉措

服務(wù)民生、升級消費，完善通用航空市場結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國通用航空的社會需求已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，交通服務(wù)、公益服務(wù)和消費產(chǎn)品成為主導(dǎo)需求。長期以來，我國通用航空工農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)作業(yè)和服務(wù)運輸航空的飛行培訓(xùn)占作業(yè)總量的70%以上，通用航空供給側(cè)的適應(yīng)性與靈活性明顯不足，迫切需要強化通用航空交通服務(wù)、擴大社會公益服務(wù)與新興航空消費來改善通用航空的市場結(jié)構(gòu)。我國地理、地質(zhì)分布復(fù)雜，一些區(qū)域地面交通不便、建設(shè)成本高，發(fā)展通用航空具備比較優(yōu)勢?！兑庖姟诽岢龇e極發(fā)展短途運輸，將為我國偏遠地區(qū)、地面交通不便地區(qū)人民群眾提供用得上、坐得起的基本航空服務(wù)，《意見》還鼓勵通用航空在搶險救災(zāi)、醫(yī)療救護等領(lǐng)域的應(yīng)用，這些都是推動政府完善公共產(chǎn)品、公共服務(wù)?！兑庖姟诽岢龃龠M通用航空與旅游業(yè)結(jié)合，支持個人飛行、企業(yè)自用、執(zhí)照培訓(xùn)、公務(wù)航空、航空俱樂部與通用航空愛好者協(xié)會發(fā)展，這些舉措旨在促進通用航空與互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)意經(jīng)濟、醫(yī)療、旅游、交通消費、體育娛樂等大眾產(chǎn)業(yè)的融合，帶動社會消費的轉(zhuǎn)型升級。

科學(xué)謀劃、強調(diào)實用，補足通用機場建設(shè)短板。完善的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是通用航空業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，可以公平、有效地降低所有用戶的成本。我國通用機場總量少、分布不合理，既有通用機場遠離城市和社區(qū)，主要服務(wù)于航空作業(yè)，難以滿足通用航空社會服務(wù)與消費需求。通用機場布局與建設(shè)應(yīng)貼近市場、服務(wù)需求，《意見》在通用機場規(guī)劃布局上突出了兩大意見，一是著眼于完善綜合交通運輸體系，發(fā)揮通用航空是土地使用最為集約的交通方式的比較優(yōu)勢，支持在偏遠地區(qū)、重點城市群、人口密集區(qū)、地面交通擁堵嚴重地區(qū)布局通用機場；二是強調(diào)需求導(dǎo)向，針對航空制造、風(fēng)景名勝區(qū)、重要體育產(chǎn)業(yè)基地等有實際業(yè)務(wù)需求的地區(qū)建設(shè)通用機場?！兑庖姟访鞔_依據(jù)經(jīng)濟、適用、美觀、綠色的原則合理確定建設(shè)標準，同時強調(diào)機場體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，加強區(qū)域協(xié)作、運輸與通用機場的配合以及統(tǒng)籌服務(wù)保障設(shè)施建設(shè)。

提升制造、集聚創(chuàng)新，構(gòu)建業(yè)態(tài)完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。強大的制造業(yè)是航空強國不可或缺的關(guān)鍵，制造業(yè)支持是降低通用航空器購置成本、提供完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)的基礎(chǔ)?！兑庖姟诽岢龃龠M產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一是針對我國通用航空制造落后的問題，通過構(gòu)建國家研發(fā)創(chuàng)新體系、創(chuàng)業(yè)平臺、工程中心的目標，培養(yǎng)工匠式人才，旗幟鮮明地支持具有自主知識產(chǎn)權(quán)的、質(zhì)優(yōu)價廉的、適用于我國通用航空特殊需求的通用航空整機與關(guān)鍵產(chǎn)品，通過競爭全方位降低我國通用航空器購置成本，提供符合高原運行性能等中國特定需求的通用航空器；二是針對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)集而不聚、聚而不合的問題，提出通過政策創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，立足地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與特色需求，實現(xiàn)通用航空對地方經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用；三是針對當(dāng)前我國在通用航空國際合作中的弱勢地位，通過苦練內(nèi)功增強技術(shù)實力，借助“自貿(mào)區(qū)”和“一帶一路”等國家戰(zhàn)略，“引進來”與“走出去”相結(jié)合，改變國際合作的分工格局。

破解難題、提高效率，擴大低空空域資源供給。空域是我國通用航空發(fā)展的瓶頸，停產(chǎn)等待飛行的成本是通用航空企業(yè)最大的隱性負擔(dān)。2010年以來，根據(jù)國務(wù)院、中央軍委的統(tǒng)一部署，我國低空空域分類標準、管理思路逐步明確，但低空空域管理改革進展緩慢?！兑庖姟芬浴伴_放”和“效率”突破口，一是擴大了低空空域管理改革的范圍，將低空空域從真高1000米的垂直范圍提高到真高3000米以下，滿足大部分低空空域用戶的飛行需求；二是提出“監(jiān)視空域和報告空域的無縫銜接”的改革方向，讓多數(shù)通用航空飛行滿足報備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時間與精力付出；三是根據(jù)通用航空飛行使用空域的類型分別明確了申請（報備）、審批的時限，從整體上提高了審批效率。此外，《意見》對優(yōu)化飛行服務(wù)，完善基礎(chǔ)性的航空情報資料、航空氣象、飛行情報與告警服務(wù)能力提出了新的要求。

明確分工、協(xié)同配合，強化全程安全監(jiān)管。《意見》從適航管理全覆蓋、全過程運行安全和規(guī)范市場秩序提出全方位的要求，強調(diào)了聯(lián)合監(jiān)管機制與各部門職責(zé)?！兑庖姟返囊粋€亮點是提出充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，減少行政干預(yù)，首次提出通過建立信用體系強化行業(yè)自律。通用航空與運輸航空在安全監(jiān)管上有許多共同點，但也存在一些顯著區(qū)別。飛行安全是通用航空企業(yè)和個人最真實、最基本的需求，促進通用航空安全應(yīng)充分強調(diào)企業(yè)的主體責(zé)任，要求企業(yè)在強制滿足規(guī)章最低標準基礎(chǔ)上推行安全自律，與此同時，局方應(yīng)在充分履行監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上提供安全服務(wù)的公共產(chǎn)品，如通過頒布指導(dǎo)性安全文件、建議性的技術(shù)規(guī)范、提供不安全事件分析與事故教訓(xùn)教育來普及安全文化、提升安全理念，最終形成以自律為主，他律為輔的新模式。

重在落實

一分部署，九分落實，好的指導(dǎo)意見僅僅是開始，更重要、更艱難的是目標任務(wù)的分解、落實與執(zhí)行。未來，需要各相關(guān)部門、各級政府凝心聚力、攻堅克難，以配套政策和實際行動落實《意見》的統(tǒng)一部署。

《意見》中涉及民航局的職責(zé)、任務(wù)和分工較重。需要全行業(yè)在充分研究和學(xué)習(xí)《意見》的基礎(chǔ)上，按照局黨組“一二三三四”總體工作思路，以踐行發(fā)展“為了人民的理念”、推動通用航空與運輸航空“兩翼齊飛”為目標，制定實施時間表和路線圖，積極主動地推進《意見》的職責(zé)分工要求，包括推動修訂《中華人民共和國民用航空法》等法律、規(guī)章、標準的修訂，完善通用機場建設(shè)標準與分類分級管理，推進通用航空領(lǐng)域信用體系建設(shè)，完善專項資金對通用機場建設(shè)與運營、新興通用航空經(jīng)營業(yè)務(wù)的支持政策，補齊空域使用、適航審定等短板，支持通用航空專業(yè)技術(shù)人才與經(jīng)營管理人才培養(yǎng)模式、培養(yǎng)方式的升級完善。

在落實《意見》過程中，民航局還有不少配合與協(xié)作工作，如配合《通用航空飛行管制條例》、《無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定》等法規(guī)、標準的修訂，推動、配合全國低空空域劃設(shè)方案及改革時間表、政府購買通用航空服務(wù)、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級與產(chǎn)業(yè)集聚等有利于通用航空發(fā)展的政策盡快出臺，以及與各方協(xié)作加強空防安全等各項工作。

《意見》的出臺，打開了我國通用航空業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略窗口期，這是行業(yè)內(nèi)外多年努力的成果。落實《意見》有大量長期性、基礎(chǔ)性的工作，無論是培育市場、建設(shè)機場、升級產(chǎn)業(yè)、開放空域還是強化監(jiān)管，均非一日之功，需要綿綿用力、久久為功。但國家、社會、老百姓對發(fā)展通用航空的愿望是迫切的，通用航空的發(fā)展時不我待，也需要立竿見影、立說力行的主動作為。戰(zhàn)略窗口期并非無限期，我們應(yīng)當(dāng)緊緊抓住“十三五”的關(guān)鍵五年，積極推進通用航空建立規(guī)?；⒖沙掷m(xù)發(fā)展的人才隊伍、基礎(chǔ)設(shè)施、保障體系，以十年時間推動通用航空在應(yīng)用領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)規(guī)模以及與其它現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)深度融合方面獲得突破，為我國通用航空發(fā)展闖出一條新路來。

深度一：《意見》出臺的背景的專題解讀

通用航空的“民用、民間、民資、民營”特點突出， 2015年底我國共有281家通用航空企業(yè)，以中小企業(yè)為主，平均每家企業(yè)雇員不足50人、機隊規(guī)模不足7架。通用航空業(yè)的準入門檻、投資體量和技術(shù)門檻相對較低，是交通運輸行業(yè)中最適合民間投資的領(lǐng)域。

當(dāng)前我國經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進入關(guān)鍵攻關(guān)階段，既需要尋找新的經(jīng)濟增長點，優(yōu)化資源配置，為長期經(jīng)濟發(fā)展培育新動能、形成新結(jié)構(gòu)，又需要通過新領(lǐng)域投資增量對沖“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿”過程中的短期壓力。通用航空發(fā)展?jié)摿^大，是生產(chǎn)方式、交通方式和消費方式改造升級的重要工具與載體，同時在通用航空業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施普及化初期中可以快速帶動投資，拉動民間投資、促進就業(yè)，因此成為經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要選項。

通用航空是一個國家各部委、民航業(yè)、航空工業(yè)、各級地方政府、投資界、轉(zhuǎn)型企業(yè)和消費者形成普遍發(fā)展共識的領(lǐng)域，也是我國各產(chǎn)業(yè)中相對落后的一個，具備較大的潛力。在交通運輸領(lǐng)域，我國的公路、鐵路、港口、內(nèi)河、汽車產(chǎn)銷量、船舶制造噸位均已在全球居于領(lǐng)先地位，通用航空業(yè)卻相對落后。我國人均通用航空飛行量和人均通用航空器擁有率僅為全球平均水平的9%和3%，通用航空器保有量在全球排名在15名之外，通用航空機隊中進口航空器比例高達79%，新增通用航空器的國產(chǎn)比例僅為6.6%。這種落后狀態(tài)從另一個角度，正說明我國通用航空具備的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2012年的《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》將民航業(yè)定位為“我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”。本次《意見》正式將通用航空業(yè)確定為我國的“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系”，其對通用航空業(yè)的定位，體現(xiàn)了國家對航空運輸業(yè)與通用航空業(yè)”兩翼齊飛“的基本判斷與期許。

深度二：《意見》在空域改革方面亮點的專題解讀

低空空域作為通用航空不可缺少的生產(chǎn)要素，空域要素投入不足是長期制約我國通用航空發(fā)展的瓶頸?！兑庖姟吩诘涂湛沼蜷_放的亮點有三個：一是擴大了低空空域管理改革的范圍；二是提出“低空空域中監(jiān)視空域和報告空域的無縫銜接”；三是明確了審批時限。下文從專業(yè)角度對這些規(guī)定進行解讀。

為什么要將低空空域管理改革的范圍從1000米擴大到3000米？

將2010年《國務(wù)院 中央軍委 關(guān)于推進低空空域管理改革的意見》對低空空域原則按照真高1000米的垂直范圍提高到真高3000米以下。以往通用航空的轉(zhuǎn)場飛行、作業(yè)飛行和相對大型的通用航空器經(jīng)常需要使用真高1000米以上空域，在低空空域垂直范圍提高后，大部分通用航空飛行可以滿足在低空空域內(nèi)飛行的條件。

為什么要提出“低空空域中監(jiān)視空域和報告空域的無縫銜接”？

這體現(xiàn)了問題導(dǎo)向的改革思路，自2010年國務(wù)院和中央軍委頒布《關(guān)于推進低空空域管理改革的意見》以來，雖然在全國各地試點劃設(shè)了一批監(jiān)視空域和報告空域，但空域用戶普遍反映機場不能與監(jiān)視空域、報告空域連通，報告空域、監(jiān)視空域之間不能有效連通，導(dǎo)致絕大多數(shù)通用航空飛行難以獲得報備即可飛行的條件。而依據(jù)《條例》規(guī)定，如果在管制空域飛行，通用航空飛行需要提前申請臨時飛行空域，臨時飛行空域的申報時限是在“擬使用臨時飛行空域7個工作日前向有關(guān)飛行管制部門提出，負責(zé)批準該臨時飛行空域的飛行管制部門應(yīng)當(dāng)在擬使用臨時飛行空域3個工作日前作出批準或者不予批準的決定”。如果3000米真高以下實現(xiàn)監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接，則大量通用航空飛行將滿足報備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時間與精力付出。

新規(guī)定如何縮短了審批時限、提高效率？

按照《通用航空飛行管制條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，通用航空飛行前的申報程序主要包括臨時飛行空域劃設(shè)、飛行計劃申請（含通用航空特殊任務(wù)提前獲得批準文件）、起飛前的放行批準三個環(huán)節(jié)?！稐l例》關(guān)于飛行計劃申請的時限要求是“在擬飛行前1天15時前提出；飛行管制部門在擬飛行前1天21時前作出批準或者不予批準的決定”；“執(zhí)行緊急救護、搶險救災(zāi)、人工影響天氣或者其他緊急任務(wù)的，可以提出臨時飛行計劃申請。臨時飛行計劃申請最遲在擬飛行1小時前提出，飛行管制部門在擬起飛時刻15分鐘前作出批準或者不予批準的決定”；“使用臨時航線轉(zhuǎn)場飛行的，其飛行計劃申請應(yīng)當(dāng)在擬飛行2天前向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出，飛行管制部門在擬飛行前1天18時作出批準或者不予批準的決定”?！兑庖姟分袑μ岣邔徟侍岢隽烁咭?，例如，將通用航空在管制空域的飛行分為飛行管制分區(qū)內(nèi)、超出管制分區(qū)在飛行管制區(qū)內(nèi)、跨飛行管制區(qū)三類，分別在起飛前4小時、8小時和前一天15時以前提出申請，審批單位分別需在起飛前2小時、6小時和前一天18時前批復(fù)?！兑庖姟穼ΡO(jiān)視空域和報告空域報備飛行計劃的時限也作了明確要求，即分別是起飛前2小時和1小時向飛行計劃受理單位報備。（民航管理干部學(xué)院通航系 呂人力 于一 賀安華）