簡(jiǎn)政放權(quán)步入重心跨越新階段
——寫在國務(wù)院公布第九批簡(jiǎn)政放權(quán)措施之際

2013年以來持續(xù)的簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，已經(jīng)成為新一屆中央人民政府最鮮明的施政品牌，已經(jīng)取得社會(huì)公認(rèn)的改革成效，更好地激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，有力助推了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。2013年以來的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，由點(diǎn)及面，由淺入深，梯次展開，系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)性逐步增強(qiáng)。2016新年伊始，國務(wù)院公布了第九批簡(jiǎn)政放權(quán)措施，標(biāo)志國務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)步入重心跨越新階段。

一、簡(jiǎn)政放權(quán)：已經(jīng)到了提高取消調(diào)整行政許可項(xiàng)目的“含金量”、提高簡(jiǎn)政放權(quán)的總體社會(huì)效果的新階段

審批數(shù)量多的問題初步解決后，提高取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的“質(zhì)量”，著力增強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的社會(huì)“獲得感”，是簡(jiǎn)政放權(quán)新階段重心所在。

1.如何實(shí)現(xiàn)取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一，一直貫穿于簡(jiǎn)政放權(quán)的始終。

數(shù)量與質(zhì)量是一對(duì)基本矛盾?；诋?dāng)時(shí)行政審批項(xiàng)目數(shù)量多是矛盾的主要方面，2013—2015年的改革，優(yōu)先解決審批多的問題，側(cè)重在減少數(shù)量上下功夫。2015年底，國務(wù)院已經(jīng)取消下放行政審批項(xiàng)目586個(gè)，提前完成了本屆政府取消下放行政審批項(xiàng)目的“數(shù)量目標(biāo)”。當(dāng)前，社會(huì)更加關(guān)注取消調(diào)整行政許可事項(xiàng)的質(zhì)量，更加關(guān)注“含金量”。當(dāng)然，優(yōu)先減少數(shù)量，并不是全然不顧質(zhì)量，而是在減少數(shù)量中提高質(zhì)量。國務(wù)院每一批取消和下放的行政審批事項(xiàng)中，都有“含金量”比較高的項(xiàng)目，只是與社會(huì)期望還有較大距離。在取消調(diào)整586項(xiàng)行政審批事項(xiàng)后，“含金量”更大的行政許可項(xiàng)目理應(yīng)進(jìn)入取消調(diào)整之列。

第九批13項(xiàng)取消行政許可項(xiàng)目全部屬于取消事項(xiàng)，且著力提高了“含金量”，“少而精”。

那么，究竟如何判斷被取消的行政許可事項(xiàng)含金量高低？在學(xué)理層面有四大判斷標(biāo)準(zhǔn)。一、停止政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，釋放企業(yè)活力與創(chuàng)造力。如，取消進(jìn)入全國銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)審批，取消商業(yè)銀行跨境調(diào)運(yùn)人民幣現(xiàn)鈔審核。二、創(chuàng)造了社會(huì)組織發(fā)揮積極作用的空間，激發(fā)了社會(huì)組織活力。如，取消甲級(jí)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定后，必然要求中國價(jià)格協(xié)會(huì)通過價(jià)格鑒證師水平考試，加強(qiáng)行業(yè)自律管理。三、政府部門從不該管的事前審批中解放出來，將稀缺資源聚焦于事中事后監(jiān)管，提高治理能力。如，取消經(jīng)營流通人民幣審批后,人民銀行根據(jù)人民幣正常流通秩序的需要,通過明確并可公布可經(jīng)營的流通人民幣范圍,加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)等事中事后監(jiān)管,規(guī)范市場(chǎng)主體依法經(jīng)營。四、取消下放的行政審批事項(xiàng)涉及業(yè)務(wù)量、資金量、影響面的大小。另據(jù)了解，按照上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，需要依法定程序提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定才能公布實(shí)施的19個(gè)擬取消行政審批項(xiàng)目，“含金量”可謂前所未有。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)必須通過“一套組合拳”才能充分彰顯其總體社會(huì)效果。

取消調(diào)整行政審批項(xiàng)目，在整個(gè)簡(jiǎn)政放權(quán)改革中具有畫龍點(diǎn)睛的功效，但它代替不了簡(jiǎn)政放權(quán)其他改革措施的作用。僅僅提高取消調(diào)整行政許可項(xiàng)目的“含金量”，難以增強(qiáng)社會(huì)的“獲得感”。取消調(diào)整行政審批項(xiàng)目只是行政審批制度改革一個(gè)起點(diǎn)，而行政審批制度改革是一條有著內(nèi)在嚴(yán)密邏輯的實(shí)踐主線。在這條邏輯主線上至少包括科學(xué)配置行政審批權(quán)、實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)上審批、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！昂?jiǎn)化政府、放開權(quán)力”是簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)涵，行政審批制度改革與其他關(guān)聯(lián)改革共同構(gòu)成簡(jiǎn)政放權(quán)的外延。其他關(guān)聯(lián)改革至少包括6項(xiàng)：減少收費(fèi)、改革工商登記制度、改革社會(huì)組織管理制度、加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定項(xiàng)目、清理減少評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目。這些改革關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，均衡推進(jìn)才能彰顯激發(fā)企業(yè)與市場(chǎng)活力的總體效果。

國務(wù)院公布的第九批五類簡(jiǎn)政放權(quán)措施中，被取消的束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的部門行政許可只有13項(xiàng)，而關(guān)聯(lián)改革卻是濃墨重潑，足以顯示簡(jiǎn)政放權(quán)改革的面在繼續(xù)拓寬。如繼續(xù)清理中央指定地方實(shí)施審批事項(xiàng)，在2015年已取消一批審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，再取消納稅人申報(bào)方式核準(zhǔn)、地方企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券的部門預(yù)審等152項(xiàng)審批事項(xiàng)，便利企業(yè)投資和生產(chǎn)經(jīng)營、促進(jìn)就業(yè)、方便群眾辦事。如繼續(xù)清理審批中介服務(wù)，采取取消或改由審批部門委托開展技術(shù)服務(wù)并承擔(dān)費(fèi)用等方式，再清理規(guī)范192項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)。如，此前已取消4批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，再取消汽車營銷師、咖啡師、注冊(cè)人力資源管理師等61個(gè)事項(xiàng)。

二、放管結(jié)合：已經(jīng)到了“以善管保寬放”“以善管促寬放”的新階段

進(jìn)一步落實(shí)部門監(jiān)管責(zé)任，創(chuàng)新監(jiān)管方式，是新階段放管結(jié)合的重心所在。

如何實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)與完善政府事中事后監(jiān)管之間的統(tǒng)一，一直貫穿于放管結(jié)合的始終。

“放”與“管”是一對(duì)基本矛盾?！吧乒堋笔恰皩挿拧钡某浞謼l件。2013—2015年的改革實(shí)踐，取消下放行政事項(xiàng)具有數(shù)據(jù)指標(biāo)的剛性要求，事中事后監(jiān)管則相對(duì)彈性?！胺拧?，真槍實(shí)彈；“管”，云淡風(fēng)輕?！胺拧币呀?jīng)進(jìn)入破解難題的深水區(qū)，“管”只是進(jìn)入開題的淺水區(qū)。目前，監(jiān)管平臺(tái)依然碎片化，部門協(xié)同監(jiān)管依然不是法定義務(wù)，依然習(xí)慣于重特大事故驅(qū)動(dòng)型應(yīng)急式監(jiān)管、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管，現(xiàn)代常態(tài)監(jiān)管的“抓手”依然不多。2015年發(fā)生的一系列公共安全事故再次提醒，政府事中事后監(jiān)管水平已經(jīng)成為能否鞏固簡(jiǎn)政放權(quán)改革成果、能否繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的先決制約條件。簡(jiǎn)言之，以往，“寬放”對(duì)“善管”，現(xiàn)在實(shí)踐已經(jīng)到了“寬放”依賴“善管”的地步。以服務(wù)之心行監(jiān)管之權(quán)，以現(xiàn)代監(jiān)管方式行監(jiān)管之權(quán)，已經(jīng)迫在眉睫了。政府事中事后監(jiān)管，不能一味“溫良恭儉讓”，對(duì)危及公共安全的市場(chǎng)主體行為，“該出手時(shí)就出手”。

第九批取消行政許可事項(xiàng)，針對(duì)每一個(gè)取消事項(xiàng)都提出了相應(yīng)的事中事后監(jiān)管措施，特別是對(duì)于涉及公共安全的事項(xiàng)，部門都從風(fēng)險(xiǎn)防控的角度，加大監(jiān)管力度。越是“含金量”高的取消項(xiàng)目，更多地體現(xiàn)出對(duì)部門事中事后監(jiān)管的“依賴性”。如，取消進(jìn)入全國銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)審批后，可能會(huì)有一些資信狀況不好，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不完善、組織體制不健全的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入到同業(yè)拆借市場(chǎng)，由此帶來一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。必須完善事中事后監(jiān)管才能有效防控可能帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一是完善以金融機(jī)構(gòu)同業(yè)拆借限額和期限管理為主要內(nèi)容的政策規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)拆借業(yè)務(wù)，督促同業(yè)拆借中心加強(qiáng)管理和服務(wù)。二是進(jìn)一步規(guī)范信息披露制度，督促市場(chǎng)成員加強(qiáng)信息披露。三是建立市場(chǎng)成員風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系，由市場(chǎng)成員定期向人民銀行報(bào)送財(cái)務(wù)及監(jiān)管及監(jiān)管指標(biāo)。四是督促同業(yè)拆借中心進(jìn)一步做好一線監(jiān)測(cè)和自律工作，發(fā)現(xiàn)異常和違規(guī)情況及時(shí)報(bào)告人民銀行。五是加強(qiáng)交易規(guī)范管理，對(duì)違規(guī)情況依法進(jìn)行查處?？梢?，簡(jiǎn)單的一項(xiàng)行政許可項(xiàng)目取消，由此帶來的事中事后監(jiān)管并不簡(jiǎn)單，取消后社會(huì)效果幾乎完全依賴環(huán)環(huán)相扣的嚴(yán)密市場(chǎng)監(jiān)管。

三、優(yōu)化服務(wù)：已經(jīng)到了同步優(yōu)化政府服務(wù)與中介審批服務(wù)的新階段

切斷部門與審批中介服務(wù)的利益關(guān)聯(lián)，改革完善相關(guān)體制，才是新階段持續(xù)優(yōu)化服務(wù)重心所在。

優(yōu)化服務(wù)無止境。就行政審批制度改革領(lǐng)域來說，優(yōu)化政府服務(wù)與優(yōu)化審批中介服務(wù)，是一對(duì)基本矛盾。如何實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)形式的統(tǒng)一，一直貫穿于優(yōu)化服務(wù)的始終。以往優(yōu)化政府服務(wù)著力大一些，優(yōu)化審批中介服務(wù)著力小一些。群眾普遍感覺政府服務(wù)更加便利了，“進(jìn)一家門辦一攬子事”，優(yōu)化服務(wù)少跑冤枉路，但審批中介服務(wù)更難纏了；政府部門的審批時(shí)限可預(yù)期了，相關(guān)審批中介服務(wù)時(shí)限則不可預(yù)期；政府審批收費(fèi)已經(jīng)規(guī)范，而一些審批中介服務(wù)收費(fèi)卻是亂象紛呈。以往優(yōu)化服務(wù)機(jī)制更加主動(dòng)一些，改革服務(wù)體制更加被動(dòng)一些。目前優(yōu)化政府機(jī)制已經(jīng)積累了相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)，在政府部門與中介機(jī)構(gòu)切實(shí)脫鉤方面至今還是“小腳女人走路”。表面上是“黑中介”蠶食簡(jiǎn)政放權(quán)改革成果，實(shí)質(zhì)上是部門既得利益的延續(xù)、轉(zhuǎn)移與隱藏。

第九批簡(jiǎn)政放權(quán)措施打出了一套“組合拳”，其中包括采取取消或改由審批部門委托開展技術(shù)服務(wù)并承擔(dān)費(fèi)用等方式，再次清理192項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)。此次清理后，原作為審批要件的中介服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)取消70%。對(duì)保留的中介服務(wù)事項(xiàng)，有關(guān)部門將制定清單并向社會(huì)公布。

四、依法行政與科學(xué)行政：已經(jīng)到了“合理”與“合法”并重的新階段

從以往的“合理優(yōu)先，兼顧合法”轉(zhuǎn)向“合理與合法并重”，已經(jīng)是新階段依法推進(jìn)改革的重心所在了。

公共行政中的“合理”與“合法”是一對(duì)基本矛盾。公共行政是科學(xué)屬性與法律屬性的統(tǒng)一?？茖W(xué)屬性是要求“合理”，要求科學(xué)行政；法律屬性，要求“合法”，要求依法行政?！昂侠怼迸c“合法”存在雙重依賴的關(guān)系，“合理”不“合法”，行而不遠(yuǎn)；“合法”不“合理”，實(shí)踐上難以行得通。尋求“合理”與“合法”的統(tǒng)一，一直貫穿于簡(jiǎn)政放權(quán)的始終。習(xí)近平總書記指出，“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法制建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)與規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢除不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃清障礙”。

以往簡(jiǎn)政放權(quán)的改革實(shí)踐中，“合理優(yōu)先，兼顧合法”。不合法不合理的行政審批事項(xiàng)肯定要取消，不合法但合理的要調(diào)整；合法但不合理的，怎么辦？即如果法律依據(jù)充分的行政許可遏制了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，怎么辦？前八批簡(jiǎn)政放權(quán)改革實(shí)踐中遵循了“合理優(yōu)先，兼顧合法”的原則，凡是有法律依據(jù)但需要取消調(diào)整的事項(xiàng)，國務(wù)院首先提出取消或調(diào)整建議，并依法定程序提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定，待全國人大修法后公布實(shí)施。在前八批簡(jiǎn)政放權(quán)措施中，有法律依據(jù)但國務(wù)院建議取消調(diào)整的事項(xiàng)與國務(wù)院決定取消調(diào)整的行政審批事項(xiàng)之比，從未超過20%。2014年10月23日《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。2015年5月10日《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》之后，國務(wù)院部門沒有法律依據(jù)的行政許可事項(xiàng)越來越少，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，勢(shì)必觸及依法設(shè)立的行政許可事項(xiàng)。

如何兼顧合理與合法？第九批簡(jiǎn)政放權(quán)措施有兩大新變化：一是在國務(wù)院決定中不再提及雖有法律依據(jù)但建議取消的19項(xiàng)行政許可項(xiàng)目，不再提及“國務(wù)院將依法定程序提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定”，二是明確國務(wù)院對(duì)66部行政法規(guī)相關(guān)條款進(jìn)行一攬子修改。（國家行政學(xué)院教授 宋世明）