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7月24日，浙江溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)宣布，浙江首條PPP模式建設(shè)的無收費(fèi)公路——環(huán)山東路經(jīng)開區(qū)段預(yù)計(jì)9月開建。項(xiàng)目將采用“道路+政府購買服務(wù)”的新模式。 “政府資本和社會(huì)資本怎么更好、更規(guī)范地結(jié)合在一起去建設(shè)公路，是需要我們探討的?！苯煌ㄟ\(yùn)輸協(xié)會(huì)會(huì)長錢永昌說，PPP（政府和社會(huì)資本合作）需要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，最終達(dá)到政府、資本與社會(huì)公眾1+1+1>3的綜合效能。 PPP契約精神怎么貫徹？ 目前，北京最長的一條地鐵線路——14號(hào)線正在加快建設(shè)。這條全長超過47公里的L型線路總投資445億元，采用了“時(shí)髦”的PPP模式。 作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司融資計(jì)劃部的負(fù)責(zé)人，任宇航和他的團(tuán)隊(duì)曾為16號(hào)線的PPP項(xiàng)目談判忙了一年多，最后階段選定香港鐵路有限公司作為特許經(jīng)營方。京投公司作為北京市政府最大的融資平臺(tái)，需要考慮周全，風(fēng)險(xiǎn)與收益需要科學(xué)設(shè)計(jì)。“光是談判的合同就有厚厚一摞?！痹谌斡詈娇磥恚跫s精神很重要，PPP模式帶來的不僅是合作方式的變化，而且更是一場深刻的理念轉(zhuǎn)變。 過程的一波三折，讓任宇航對(duì)PPP的理解更加深刻。 “談判中，每個(gè)細(xì)小的環(huán)節(jié)都可能影響全局?！比斡詈秸f。PPP不是一槌子的買賣，契約精神非常重要。風(fēng)險(xiǎn)要共擔(dān)，利益要共享。 動(dòng)輒數(shù)百億元的資金投入，加之項(xiàng)目回報(bào)期長，合理的回報(bào)便成為投資方考慮的關(guān)鍵。地鐵4號(hào)線是北京首個(gè)PPP項(xiàng)目，在很多方面為14號(hào)線提供了范本——在客流方面，規(guī)定如果連續(xù)3年的當(dāng)年實(shí)際客流量比預(yù)測客流量低85%，則PPP公司可以向政府申請補(bǔ)貼；票價(jià)方面，如果實(shí)際平均人次票價(jià)低于特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的測算票價(jià)水平，市政府將就其差額給予PPP公司作為補(bǔ)償；如果實(shí)際平均人次票價(jià)收入水平高于測算票價(jià)收入水平，則PPP公司需將其差額的70%返還給政府。 在任宇航看來，從過去的管理思維到合作思維、法治思維，理念的轉(zhuǎn)變契合了投資模式的創(chuàng)新。這種政府與社會(huì)資本之間的磨合，讓雙方更加包容和成熟?！爱?dāng)時(shí)北京市政府對(duì)于國際上普遍使用的地鐵準(zhǔn)點(diǎn)率、設(shè)備可用小時(shí)數(shù)等概念比較陌生?！比斡詈秸f，港鐵的進(jìn)入將這些理念帶進(jìn)了北京地鐵。 北京地鐵14號(hào)線只是一個(gè)縮影。近日，國家發(fā)改委發(fā)布1043個(gè)PPP推介項(xiàng)目，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。 “打破準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與，為社會(huì)資本特別是民營資本提供了新的發(fā)展機(jī)遇。”在中國新生經(jīng)濟(jì)研究院院長郭夏看來，PPP模式加快了政府職能轉(zhuǎn)變，以誠信與契約精神為引領(lǐng)，政府管理水平在大幅提升。 靠什么吸引社會(huì)資本？ 北京地鐵PPP項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制作為保障，那么那些沒有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目如何吸引社會(huì)資本？ 談及洛陽市首個(gè)PPP項(xiàng)目，洛陽市財(cái)政局副局長熊文博感觸頗深。與地鐵項(xiàng)目不同，洛陽市政道橋項(xiàng)目不能收費(fèi)，沒有收益。所以在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，政府就將項(xiàng)目的建設(shè)、后期運(yùn)營、綠化管理以及道路廣告收入和道路兩側(cè)的其他收入捆綁在一起。道路兩旁的土地不能隨意劃撥給社會(huì)資本，必須走招拍掛程序，然后收益上繳財(cái)政。最后項(xiàng)目明確道路的經(jīng)營仍由政府來負(fù)責(zé)，再將這些收益通過政府付費(fèi)的方式轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。 “我們做了模擬試驗(yàn)?！毙芪牟┱f，“找到一家企業(yè)，請對(duì)方站在社會(huì)資本的角度提出問題。我們對(duì)照財(cái)政部文件，在現(xiàn)有政策框架下逐一分析困難和對(duì)策，做到心中有數(shù)。” “現(xiàn)在很多銀行都表示支持PPP項(xiàng)目，但在具體落實(shí)中，怎樣支持一個(gè)PPP項(xiàng)目，目前還沒有具體的、可操作的文件?！毙芪牟└械?，對(duì)PPP項(xiàng)目來說，成功融資是關(guān)鍵。然而，PPP具有長期性的特點(diǎn)，很多都是10年至20年周期的，而金融機(jī)構(gòu)的貸款周期大多為3年至5年，兩者極其不匹配。 PPP雖然很時(shí)髦，但很多方面還在探索過程中。在洛陽市政道橋PPP項(xiàng)目的融資中，部分銀行說可以做50%的擔(dān)保，還有部分銀行說可以做70%的擔(dān)保，剩下的再找信用擔(dān)保作補(bǔ)充?！斑@一點(diǎn)突破以后，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的信心就更足了?！毙芪牟┱f。 基層的探索與思考，成為頂層設(shè)計(jì)的重要參照——最近，國家發(fā)改委聯(lián)合國家開發(fā)銀行出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)開放性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》。“下半年，要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)建立綠色通道，加快重大項(xiàng)目等領(lǐng)域的貸款審評(píng)審批等，推動(dòng)PPP落地?！眹野l(fā)改委投資司副司長羅國三表示。 政府還有哪些事情要做？ 當(dāng)前，各地陸續(xù)公布了PPP項(xiàng)目推進(jìn)清單——四川發(fā)布了包括綜合交通、水利工程、生態(tài)環(huán)保和保障性住房等在內(nèi)的264個(gè)項(xiàng)目，總投資高達(dá)2534億元；福建和河南省的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模相當(dāng)，分別為1479億元和1410億元；此外，重慶1018億元、青海1025億元、江蘇875億元、安徽710億元、湖南583億元…… 在財(cái)政部金融司司長孫曉霞看來，地方政府在運(yùn)用PPP開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不能簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，而是要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化上。 羅國三指出，有的省份提出的PPP項(xiàng)目數(shù)量很多、投資總量很大，但從全國看，簽訂合同的比率仍有待提高。真正讓PPP項(xiàng)目叫好又叫座，還需要一系列配套制度的跟進(jìn)。在他看來，政府絕不是一發(fā)完標(biāo)、公布完項(xiàng)目就了事，還有很多事情要做。 今年以來，一系列涉及PPP的政策陸續(xù)出臺(tái)—— 4月25日，國務(wù)院發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》；5月7日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》；5月19日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)第一批試點(diǎn)工作的通知》，選擇黑龍江奮斗水庫、安徽江巷水庫等12個(gè)項(xiàng)目作為國家層面聯(lián)系的試點(diǎn)，啟動(dòng)第一批社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)工作。去年首批推出的80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與示范性項(xiàng)目，已完工3個(gè)、正在建設(shè)45個(gè)，預(yù)計(jì)共吸引民間資本2500億元。 在國家發(fā)改委主任徐紹史看來，“投什么”“誰來投”“怎么投”是當(dāng)前創(chuàng)新投融資體制的三個(gè)重大問題。截至上半年，7大類重大工程包已開工228個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)完成投資3.3萬億元。如果說重大工程包解決了“投什么”的問題，那么PPP則在為“誰來投”“怎么投”探路。 PPP的探索，既涉及微觀層面的操作方式升級(jí)，又涉及宏觀層面的體制機(jī)制變革。國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部主任錢平凡指出，從過去的政府深度參與項(xiàng)目，到放手市場，競爭機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用。政府要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，調(diào)適心態(tài)、調(diào)適理念、調(diào)適政策，讓監(jiān)管之手更加有力。（記者 馮蕾） |