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新華社北京３月５日電（記者 韓潔、翟永冠、葉前、程士華、羅博）我國(guó)實(shí)施了２０年不允許地方各級(jí)預(yù)算列赤字的規(guī)定，在２０１５年退出歷史。 國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)５日在政府工作報(bào)告中提出，２０１５年擬安排財(cái)政赤字１．６２萬(wàn)億元，其中，地方財(cái)政赤字５０００億元，增加１０００億元。“地方財(cái)政赤字”表述不僅首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中，也首次出現(xiàn)在今年的預(yù)算報(bào)告中。 在經(jīng)濟(jì)增速、財(cái)政收入增速雙雙創(chuàng)下２０多年新低的背景下，“地方財(cái)政赤字”表述的出現(xiàn)釋放出哪些重要信號(hào)、折射出哪些深層次問(wèn)題？新華視點(diǎn)記者在兩會(huì)上進(jìn)行了深入采訪(fǎng)。 視角１：地方是否可以自由舉債？ １９９５年起正式實(shí)施的預(yù)算法明確禁止地方政府發(fā)債，也不允許地方列赤字。從去年政府工作報(bào)告“由中央代地方發(fā)債４０００億元”，到今年“地方財(cái)政赤字５０００億元”，表述的變化意味著允許地方政府舉債列赤字的“開(kāi)閘”。 “開(kāi)閘”有何意義？是否意味著地方可以自由舉債列赤字？ “政府工作報(bào)告的新表述，是落實(shí)新預(yù)算法、依法治國(guó)的體現(xiàn)?！比珖?guó)人大代表、安徽省常務(wù)副省長(zhǎng)詹夏來(lái)說(shuō)，開(kāi)閘意味著地方可以自行發(fā)債，但這種自由是有限制的。 根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外不得以任何方式舉債。 預(yù)算草案報(bào)告進(jìn)一步明確，對(duì)地方政府舉債實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。 “這意味著以往融資成本過(guò)高的信托、ＢＴ等地方舉債模式都會(huì)受到限制?！泵窠ㄖ醒敫敝飨?、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員辜勝阻說(shuō)，雖然“陽(yáng)光舉債”只邁出了一小步，但對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、化解長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算法禁止地方政府發(fā)債與地方政府負(fù)債融資需求的現(xiàn)實(shí)矛盾，構(gòu)建以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制都創(chuàng)造了有利條件。 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云表示，以前地方政府沒(méi)有舉債的財(cái)政工具，現(xiàn)在允許舉債，這本身就是賦予其一定的自主權(quán)，實(shí)行限額管理是符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的，也跟我國(guó)國(guó)債實(shí)行余額管理的做法一致。 視角２：舉借債務(wù)用在何處？ 地方政府借來(lái)的錢(qián)，都用到何處？是不是想花到哪里就花到哪里？ “當(dāng)前社會(huì)上有些人存在誤解，一提到政府發(fā)債，就認(rèn)為政府花錢(qián)建樓堂館所、公款吃喝了?！比珖?guó)人大代表、安徽省銅陵市市委書(shū)記宋國(guó)權(quán)說(shuō)，地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展需要解決錢(qián)的問(wèn)題，這種誤解很可能會(huì)影響到中央化解政府債務(wù)的決心?！埃玻埃保澳暌詠?lái)，銅陵市基礎(chǔ)設(shè)施投入了１１０多億元，一個(gè)政府辦公樓都沒(méi)建過(guò)?！?/p> 宋國(guó)權(quán)曾專(zhuān)門(mén)花時(shí)間研究分析地方債務(wù)的錢(qián)都花到哪里去了，他發(fā)現(xiàn)地方舉債額度差不多８０％以上都花到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程上。 湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青認(rèn)為，把地方舉債的錢(qián)用好，用得明確，不僅有助于反腐，赤字達(dá)到一定規(guī)模還能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但地方債務(wù)絕不能用于行政經(jīng)費(fèi)、蓋樓場(chǎng)館所、給公務(wù)員加工資等，而應(yīng)重點(diǎn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 視角３：５０００億元債券地方是否夠用？ 全國(guó)人大代表、山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)于國(guó)安說(shuō)，全年５０００億元一般性債券額度全國(guó)分配，從總量上看，要想滿(mǎn)足地方融資建設(shè)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 “在短期內(nèi)，有限的地方債券發(fā)行額度還不能完全承擔(dān)地方政府負(fù)債融資的重任。”辜勝阻說(shuō)，但從另一方面看，政府也應(yīng)“有所不為”，避免包攬過(guò)多“事權(quán)”，積極運(yùn)用ＰＰＰ等方式吸收民間資本，盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。 而對(duì)于如何滿(mǎn)足地方建設(shè)的資金需求，政府工作報(bào)告也提出要適當(dāng)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，保障符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資。預(yù)算草案報(bào)告則明確提出，要建立一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)相結(jié)合的規(guī)范的地方政府債務(wù)舉債機(jī)制。 視角４：償債高峰到來(lái)地方如何應(yīng)對(duì)？ 財(cái)政收入和土地出讓金增速銳減，又逢地方債務(wù)迎來(lái)償債高峰，地方是否有能力償還到期的債務(wù)？如何防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升？ 對(duì)此，政府工作報(bào)告明確提出，要處理好債務(wù)管理與穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系，創(chuàng)新和完善地方政府舉債融資機(jī)制，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。 從各地情況看，地方償還到期債務(wù)的資金，差不多一半來(lái)自土地出讓金。“目前整體的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的，但也有個(gè)別地方政府債務(wù)居高不下，主要因?yàn)閮攤肋^(guò)于單一?！彼螄?guó)權(quán)說(shuō)，當(dāng)前出現(xiàn)的土地賣(mài)不了高價(jià)或無(wú)人買(mǎi)地，都會(huì)增加地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。有的地方還可能迎來(lái)償債高峰期，必須高度重視。 宋國(guó)權(quán)建議，首先是置換一批債務(wù)，用年利率百分之七八的低利率，把之前成本高達(dá)１０％、２０％利率的債務(wù)置換了，把期限短的置換成中長(zhǎng)期的，錯(cuò)開(kāi)償債高峰期；此外，對(duì)用于教育、醫(yī)療、污水處理廠(chǎng)等方面的民生投入，中央政府應(yīng)該上收一部分債券幫助地方消化，并發(fā)揮政策性銀行在化解債務(wù)的領(lǐng)頭羊作用。 視角５：所有債務(wù)是否都納入監(jiān)管？ 審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的地方債改革意見(jiàn)明確，地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。但現(xiàn)實(shí)中，所有的政府性債務(wù)都納入預(yù)算監(jiān)管了嗎？ 部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的情況早已屢見(jiàn)不鮮。關(guān)注預(yù)算的全國(guó)人大代表陳舒說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府性債務(wù)缺乏常態(tài)化、有效的監(jiān)督，有的地方甚至完全缺位。建議各級(jí)政府將政府性債務(wù)納入政府財(cái)政預(yù)算，舉債和償債都能納入人大監(jiān)督。監(jiān)督是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，也是一種很好的公開(kāi)方式，讓代表和社會(huì)公眾都能對(duì)自己的“家底”有個(gè)清晰的認(rèn)知，也便于對(duì)政府行為作出適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。 對(duì)此，預(yù)算草案報(bào)告明確，要將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，并建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行預(yù)警。 |