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近日，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿發(fā)表《地方債問(wèn)題如何標(biāo)本兼治》的專(zhuān)題文章，提出“改革開(kāi)放以來(lái)特別是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊以來(lái)，我國(guó)地方債急劇膨脹，已經(jīng)引起各方面廣泛關(guān)注。地方債既涉及財(cái)稅體制，也涉及金融體制，不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且也是社會(huì)和政治問(wèn)題?！?#160; 文章充分體現(xiàn)了黨的十八屆三中、四中全會(huì)的改革思想和近期國(guó)發(fā)43號(hào)和國(guó)發(fā)45號(hào)文的意見(jiàn)，系統(tǒng)論述了我國(guó)治理地方債的思路對(duì)策。其中，大量涉及事權(quán)財(cái)稅改革、預(yù)算改革、融資平臺(tái)清理、加快推進(jìn)PPP融資模式等改革內(nèi)容。這些改革的系統(tǒng)布局以及深入實(shí)施，將對(duì)我國(guó)近30年以來(lái)逐步形成的交通投融資政策產(chǎn)生重要影響。 今后，在交通發(fā)展中，無(wú)論是資金來(lái)源、投入，還是使用和監(jiān)管，都將發(fā)生巨大變化。表面看，交通行業(yè)面臨資金嚴(yán)重短缺的挑戰(zhàn)；深入看，交通行業(yè)也面臨建立長(zhǎng)期穩(wěn)定資金來(lái)源新機(jī)遇。將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)十八大改革精神，深刻理解改革實(shí)質(zhì)，系統(tǒng)研究積極響應(yīng)，努力全面建立符合新時(shí)期改革要求和行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的新的交通融資政策和相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，確保行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。為此，特將尹文觀點(diǎn)與交通行業(yè)特點(diǎn)相結(jié)合進(jìn)行解讀。 近期化解地方債的治標(biāo)之策及建議 強(qiáng)化金融監(jiān)管約束：設(shè)置金融機(jī)構(gòu)地方債比重上限，強(qiáng)化政府信用評(píng)級(jí)，全覆蓋表外融資監(jiān)管，嚴(yán)格限制與地方政府有關(guān)聯(lián)關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)投資。 影響和建議：對(duì)地方經(jīng)濟(jì)水平不高、財(cái)力承受力低、政府債務(wù)規(guī)模大地區(qū)的交通建設(shè)有較大影響。地方政府要權(quán)衡交通發(fā)展和負(fù)債能力的關(guān)系，做好交通發(fā)展規(guī)劃。 強(qiáng)化分類(lèi)管理和限額控制：建立地方債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)籌債務(wù)余額、增量債務(wù)控制指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)存量的監(jiān)管和預(yù)警，實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理公開(kāi)透明。 影響和建議：交通債務(wù)是地方債的重要組成。各級(jí)政府交通主管部門(mén)也應(yīng)根據(jù)發(fā)展需要和現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)地方債中的交通債務(wù)的余額、增量進(jìn)行摸底測(cè)算，做到合理負(fù)債、風(fēng)險(xiǎn)可控。 建立債務(wù)追蹤審查機(jī)制：加快建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編報(bào)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，地方債收支分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，接受地方人大和社會(huì)監(jiān)督。 影響和建議：交通債務(wù)將要納入地方政府全口徑預(yù)算管理，意味著交通發(fā)展要與其它公益性支出“爭(zhēng)奪有限的財(cái)政資源”，要求各地切實(shí)做好交通發(fā)展謀劃和資金測(cè)算，積極爭(zhēng)取人大和公眾支持。 建立有效的償債機(jī)制：按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)收益、誰(shuí)償還”的原則，明確舉債主體責(zé)任，建立償債準(zhǔn)備金制度，實(shí)行專(zhuān)戶管理，確保地方政府成為最終償債主體。 影響和建議：現(xiàn)金流不足的地方政府，會(huì)大大減少舉債規(guī)模，對(duì)于完全由公共財(cái)政支出的純公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通基本公共服務(wù)會(huì)有一定影響，特別是在“吃飯財(cái)政”地區(qū)。 加強(qiáng)地方政府償債能力：推動(dòng)地方政府出售、轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)（基礎(chǔ)設(shè)施），允許資不抵債的平臺(tái)、城市銀行、控股企業(yè)破產(chǎn)和重組，使償債責(zé)任落到實(shí)處。 影響和建議：一些地方已經(jīng)開(kāi)始出售高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)以減緩政府債務(wù)壓力，如何加強(qiáng)對(duì)這些資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的監(jiān)管將是一項(xiàng)重要工作。 指導(dǎo)監(jiān)督地方制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解方案：增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、采取有效措施、逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跨地區(qū)、跨領(lǐng)域流動(dòng)。 影響和建議：交通行業(yè)債務(wù)規(guī)模較大，應(yīng)積極研究行業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并對(duì)各級(jí)政府提出逐步化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。 設(shè)置債務(wù)規(guī)模上限：根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)力水平，審核合理舉債主體，設(shè)置債務(wù)特別是新增債務(wù)規(guī)模限額，風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)實(shí)行債務(wù)逐筆審批制。 影響和建議：公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通基本公共服務(wù)支出要按事權(quán)劃分全部納入各級(jí)政府公共財(cái)政預(yù)算，財(cái)政資金有限，因此，地方交通發(fā)展應(yīng)積極申請(qǐng)地方債支持。 拓寬直接融資渠道：創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推行股權(quán)融資。對(duì)于有一定收益的公益性事業(yè)，主要通過(guò)發(fā)行市政債券融資，完善投融資平臺(tái)公司債、企業(yè)債市場(chǎng)。 影響和建議：有一定的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施（如收費(fèi)公路、場(chǎng)站、園區(qū)）和交通公共服務(wù)（如農(nóng)村客運(yùn)）可以通過(guò)申請(qǐng)交通專(zhuān)項(xiàng)債、企業(yè)債等方式擴(kuò)大直接融資來(lái)源、降低融資成本。 放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入：鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入各個(gè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資本，通過(guò)PPP、BOT、BT特許經(jīng)營(yíng)等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)。 影響和建議：PPP、BOT、BT特許經(jīng)營(yíng)等方式在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有了大量的實(shí)踐，但相應(yīng)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等極度欠缺，需要盡快建立制度框架，應(yīng)對(duì)改革需要。 做好地方債投向?qū)彶椋簜鶆?wù)資金只能用于基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目，不能用于政績(jī)工程和市場(chǎng)化項(xiàng)目，完善地方債決策機(jī)制和投資項(xiàng)目審批流程。 影響和建議：交通領(lǐng)域投資項(xiàng)目寬泛，尚未作出嚴(yán)格的性質(zhì)界定。例如：收費(fèi)公路、港口、綜合樞紐等是否都是基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目均無(wú)定論，影響債務(wù)性資金來(lái)源。 強(qiáng)化地方債使用監(jiān)管：建立“中長(zhǎng)期政府資金支出規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)成效與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平”的聯(lián)動(dòng)考評(píng)機(jī)制，根據(jù)輕重緩急和財(cái)力確定投融資方案，防止盲目投資。 影響和建議：交通的中長(zhǎng)期規(guī)劃中，要區(qū)分出公益性項(xiàng)目的資金需求，并與其它公益性項(xiàng)目一起由地方統(tǒng)籌安排。過(guò)去的“上級(jí)補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)下級(jí)配套積極性”的政策已經(jīng)不適應(yīng)新的情況。 探索債務(wù)籌措與使用掛鉤機(jī)制：優(yōu)先組織本地居民籌集基金和信托資金投資本地的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。使本地居民能夠享受優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)帶來(lái)的良好長(zhǎng)期收益。 影響和建議：這個(gè)措施對(duì)交通項(xiàng)目是一把雙刃劍，因當(dāng)?shù)鼐用窳私猱?dāng)?shù)厍闆r，所以對(duì)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都好的項(xiàng)目是非常有利的，對(duì)邊遠(yuǎn)高速公路融資是不利的。 長(zhǎng)期化解地方債的治本之策及建議 推進(jìn)市場(chǎng)化改革：盡可能創(chuàng)造市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)化解制度，培育和促進(jìn)形成市場(chǎng)力量自主管理風(fēng)險(xiǎn)。 影響和建議：我國(guó)絕大部分高速公路公司都是國(guó)有企業(yè)，大量債務(wù)在理論上是企業(yè)債務(wù)，實(shí)際上由于企業(yè)承擔(dān)了很多政府指令性項(xiàng)目（財(cái)務(wù)收益差而地方政府迫切要求建的項(xiàng)目），這些債務(wù)的實(shí)質(zhì)也是政府或有債務(wù)。今后，收費(fèi)公路將嚴(yán)格劃分政府和市場(chǎng)界限，政府不得干預(yù)企業(yè)的投資行為。 轉(zhuǎn)變政府職能：將地方政府從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，從以?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的公司化政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)管理為中心的公共服務(wù)型政府。 影響和建議：財(cái)政性資金只能投入到公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上。以引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展給予的各類(lèi)補(bǔ)貼有違市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。政府對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)和鼓勵(lì)應(yīng)該更多通過(guò)稅收政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。 完善績(jī)效考核體系：對(duì)地方政府進(jìn)行全方位考評(píng)，引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變行政方式；硬化預(yù)算約束，防止不切實(shí)際盲目投資；嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制度，把領(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)借債作為硬指標(biāo)，責(zé)任到人、離任審計(jì)。 影響和建議：此舉一方面將大大降低地方政府不顧實(shí)際盲目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，一方面也會(huì)改變交通發(fā)展的慣性，特別是西部地區(qū)正處于加快建設(shè)的時(shí)期，過(guò)快或過(guò)慢的建設(shè)速度都有較大風(fēng)險(xiǎn)。 完善法律框架：修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度、有控制的舉債融資權(quán)，建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度。 影響和建議：過(guò)去交通發(fā)展特別是公路發(fā)展主要依靠行業(yè)貸款，今后要將行業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椋瑢①J款轉(zhuǎn)為政府舉債，交通發(fā)展的速度會(huì)受影響，但是財(cái)務(wù)成本會(huì)降低，發(fā)展質(zhì)量會(huì)提高。 嚴(yán)格實(shí)行法治：不斷強(qiáng)化法律法規(guī)實(shí)施，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。 影響和建議：各級(jí)交通行業(yè)都是同級(jí)政府的組成部門(mén)，在交通投融資活動(dòng)中必須處理好與政府的關(guān)系、與市場(chǎng)主體的關(guān)系，必須依法辦事。過(guò)去不規(guī)范的直接融資或?yàn)槠髽I(yè)提供擔(dān)?；蚋缮嫫髽I(yè)投資的行為都應(yīng)堅(jiān)決停止，要嚴(yán)格按照法律法規(guī)來(lái)執(zhí)行。不要再試圖打“政策擦邊球”。 強(qiáng)化行政監(jiān)管：對(duì)政府舉債要強(qiáng)化監(jiān)管特別是監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督；強(qiáng)化人大、政協(xié)和公眾監(jiān)督，逐步將地方債管理及其風(fēng)險(xiǎn)防控化解納入法治軌道。 影響和建議：監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)普遍推行，人大監(jiān)督和公眾監(jiān)督也會(huì)勢(shì)在必行。交通行業(yè)應(yīng)建立主動(dòng)向人大和公眾宣傳交通發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的制度，主動(dòng)接受監(jiān)督。 增加地方財(cái)力：理順中央與地方事權(quán)關(guān)系，重構(gòu)公共財(cái)政的基本框架。理順中央與地方收入劃分，完善地方稅體系，培育地方稅主體稅種，擴(kuò)大地方稅基，增加地方財(cái)力，確保地方政府穩(wěn)定收入。 影響和建議：地方政府將不斷增加財(cái)政能力。交通行業(yè)應(yīng)對(duì)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展所需要的財(cái)政性資金及增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)及早向當(dāng)?shù)卣腿舜蠓e極匯報(bào)，努力建立公共財(cái)政框架下交通發(fā)展的穩(wěn)定資金來(lái)源。 適當(dāng)上移事權(quán)：以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，以受益范圍和提高效率為原則，合理界定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)支出責(zé)任，明確不同層級(jí)政府的支出責(zé)任。 影響和建議：公共財(cái)政對(duì)應(yīng)公共服務(wù)。交通領(lǐng)域首先應(yīng)界定需要公共財(cái)政支出或補(bǔ)助的公共服務(wù)事項(xiàng)，然后按照一定原則明確各級(jí)政府的交通事權(quán)。除基礎(chǔ)設(shè)施外，要特別關(guān)注交通基本公共服務(wù)。 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度：減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)補(bǔ)貼辦法，促進(jìn)各級(jí)政府縱向和橫向財(cái)力格局基本均衡。 影響和建議：交通領(lǐng)域中，中央事權(quán)委托地方履行的可通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其它補(bǔ)貼將納入一般轉(zhuǎn)移支付。還要重視實(shí)現(xiàn)交通基本公共服務(wù)（如公交、農(nóng)村客運(yùn)）的補(bǔ)貼方法等制度建設(shè)。 完善土地使用制度：制定公開(kāi)透明的土地利用規(guī)劃，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。 影響和建議：表面看，這項(xiàng)制度一方面會(huì)繼續(xù)增加交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，另一方面可能也會(huì)影響一些項(xiàng)目的融資（一些財(cái)務(wù)效益不好的項(xiàng)目多以沿線土地為擔(dān)保，或以沿線土地升值為收益）。更深刻的影響是：規(guī)劃作為強(qiáng)制性的公權(quán)力，其制定和修改必須遵循民主程序，必須依法制定。 完善資源出讓制度：將目前一次批租50年或70年土地使用權(quán)，一次賣(mài)掉礦產(chǎn)資源開(kāi)采權(quán)，一次出讓公共資源使用權(quán)，改變?yōu)椤澳曜庵啤睂?shí)現(xiàn)資源收益代際平衡。 影響和建議：一方面，對(duì)公路、場(chǎng)站、港口建設(shè)用地可能有一定影響；另一方面，也可以將高速公路收費(fèi)權(quán)理解為公共資源使用權(quán)，將一次確定收費(fèi)期改為“長(zhǎng)期限、低收費(fèi)、定期評(píng)估”新制度。 完善融資平臺(tái)管理制度：加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)公司的規(guī)范治理，消除政府對(duì)融資平臺(tái)的行政干預(yù)，完善法人治理結(jié)構(gòu)；統(tǒng)一整合、清理各類(lèi)融資平臺(tái)，推動(dòng)平臺(tái)資產(chǎn)證券化，盤(pán)活平臺(tái)資產(chǎn)。 影響和建議：各級(jí)地方的融資平臺(tái)大都與交通有關(guān)，交通資產(chǎn)是相對(duì)較好的資產(chǎn)，也是各地首要考慮的盤(pán)活對(duì)象。資產(chǎn)盤(pán)活轉(zhuǎn)讓后如何確保安全高效使用是應(yīng)該盡早考慮的問(wèn)題。（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所所長(zhǎng)徐麗） |