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《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》業(yè)已經(jīng)國務(wù)院通過，并將于2015年3月1日起施行?！稐l例》的頒布，對于統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和登記規(guī)則、規(guī)范登記行為、保障交易安全、維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益具有重要意義。 《條例》充分貫徹了全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代要求，適應(yīng)依法行政的要求，規(guī)范、明晰了登記機(jī)構(gòu)職責(zé)，合理建構(gòu)了登記程序，尤其是按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，以專章（第五章）規(guī)定了“法律責(zé)任”。雖然“法律責(zé)任”一章條文僅有四條，但其涉及的內(nèi)容遍及《條例》各章節(jié)，涵蓋了不動(dòng)產(chǎn)登記全過程中登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)與責(zé)任，對于規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和登記人員的登記行為，有效實(shí)現(xiàn)《條例》的立法目的，具有十分重要的意義。 一、明晰登記機(jī)構(gòu)及其工作人員職責(zé)是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記的必然要求 《條例》第一條開宗明義明確了其立法目的，即“整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，規(guī)范登記行為，方便群眾申請登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益”。可見，整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、規(guī)范登記行為，是《條例》制定的直接目的。 規(guī)范登記行為，就需要明晰登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的職責(zé)。之所以如此，是登記行為作為行政行為的性質(zhì)所決定的。在《物權(quán)法》制定過程中，對于登記行為究竟是行政行為還是民事行為存在爭論。但從《物權(quán)法》的規(guī)定來看，雖然其賦予了民法上的法律效果，究其本質(zhì)，仍然是將登記作為行政行為來對待的：《物權(quán)法》明確講了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)以及登記辦法由法律、行政法規(guī)規(guī)定，這就賦予了登記機(jī)構(gòu)辦理登記的法定權(quán)限和職責(zé)；《物權(quán)法》對登記的基本程序進(jìn)行了規(guī)范；還對不動(dòng)產(chǎn)登記導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)或者對抗的法律效力進(jìn)行了規(guī)定。從這些規(guī)范來看，登記機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)，其權(quán)限或者說職責(zé)來自于法律的賦予，行使權(quán)力也要遵循法定的程序，體現(xiàn)了依法行政的要求。在《物權(quán)法》等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，《條例》對不動(dòng)產(chǎn)的概念進(jìn)行了界定，對登記類型以及依法可以辦理登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行了列舉，從而明確了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍；《條例》還明確要求登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方人民政府的組成部門，這就進(jìn)一步確認(rèn)了不動(dòng)產(chǎn)登記行為作為行政行為的法律性質(zhì)。 明晰登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的職責(zé)，是依法行政的必然要求。既然登記行為是行政行為，必然要堅(jiān)持依法行政，實(shí)現(xiàn)“機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。由于不動(dòng)產(chǎn)登記的法律效果在《物權(quán)法》中已經(jīng)有了比較全面的規(guī)定，這就決定了不動(dòng)產(chǎn)登記法本質(zhì)上是行政程序法，其規(guī)范的重心在于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理登記的程序以及相關(guān)的權(quán)限。無論是對登記范圍的列舉還是對登記機(jī)構(gòu)的確認(rèn)，根本目的都是為規(guī)范登記機(jī)構(gòu)辦理登記程序而服務(wù)的。從《條例》來看，其明確將不動(dòng)產(chǎn)登記界定為“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為?！薄稐l例》著重規(guī)范了不動(dòng)產(chǎn)登記的具體程序，明晰了在不動(dòng)產(chǎn)登記的發(fā)起、受理、審核、記載等階段以及相應(yīng)的信息共享與保護(hù)等環(huán)節(jié)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員相應(yīng)的職權(quán)，從而為登記機(jī)構(gòu)依法行政奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。 明晰登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的職責(zé)，是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的目的之所在。之所以要對不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記，主要目的在于改變目前多頭登記的現(xiàn)狀，避免當(dāng)事人到多個(gè)部門辦理和查閱登記、增加交易成本、損害交易安全。這就必然要求整合現(xiàn)有各不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)中去；使用統(tǒng)一的登記簿冊，遵循統(tǒng)一的登記規(guī)則，建立統(tǒng)一的信息平臺。因此，統(tǒng)一登記就意味著登記機(jī)構(gòu)和登記人員職責(zé)的統(tǒng)一和明晰。這有利于減輕人民群眾負(fù)擔(dān)，簡化辦事程序，降低登記成本，提高登記效率。 二、《條例》對登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的職責(zé)進(jìn)行了全面規(guī)范 “規(guī)范登記行為”的立法目的決定了《條例》將明晰登記機(jī)構(gòu)和登記人員的職權(quán)與責(zé)任作為其基本內(nèi)容貫穿于《條例》的始終。從《條例》的規(guī)定來看，登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)大致包括以下幾個(gè)方面： 一是登記職責(zé)，即登記機(jī)構(gòu)在依法辦理登記的過程中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。具體包括：登記機(jī)構(gòu)受理登記申請時(shí)的形式審查職責(zé)和依法受理職責(zé)；登記機(jī)構(gòu)受理登記申請時(shí)對登記申請材料的查驗(yàn)職責(zé)；法定情形下登記機(jī)構(gòu)的實(shí)地查看職責(zé)；符合登記條件時(shí)，登記機(jī)構(gòu)及時(shí)準(zhǔn)確予以登記的職責(zé)；以及不符合登記條件時(shí)，依法不予登記的職責(zé)。 二是完成登記輔助行為的職責(zé)。這主要是指登記機(jī)構(gòu)在辦理登記之外依法承擔(dān)的登記輔助行為中的相關(guān)職責(zé)。具體包括：登記機(jī)構(gòu)依法設(shè)立、制作、保管登記簿的職責(zé)；登記機(jī)構(gòu)完成登記后，依法核發(fā)、換發(fā)、補(bǔ)發(fā)權(quán)屬證書和登記證明的職責(zé)；依法收繳偽造、變造的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書、不動(dòng)產(chǎn)登記證明的職責(zé)；登記機(jī)構(gòu)將其登記的信息及時(shí)納入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺、確保登記信息實(shí)時(shí)共享的職責(zé)；登記機(jī)構(gòu)依法向權(quán)利人、利害關(guān)系人、有關(guān)國家機(jī)關(guān)提供查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料的職責(zé)，等等。 三是登記機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的一般職責(zé)。具體包括：第一，辦理事項(xiàng)公開的職責(zé)，例如不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在辦公場所和門戶網(wǎng)站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息。第二，通知、告知的職責(zé)，例如不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不予受理或者不予登記的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并告知其救濟(jì)方式。第三，便民利民的職責(zé)。例如，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能夠通過互通共享取得的信息，不得要求不動(dòng)產(chǎn)登記申請人重復(fù)提交。再如，申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場一次性告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容。第四，保護(hù)國家秘密、個(gè)人隱私的職責(zé)。 此外，登記機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)雖然《條例》并未直接規(guī)定，但在相關(guān)法律中規(guī)定的職責(zé)。根據(jù)《物權(quán)法》，登記機(jī)構(gòu)不得要求對不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評估；不得以年檢等名義進(jìn)行重復(fù)登記；不得進(jìn)行超越登記職責(zé)范圍的其他行為。例如，不得擅自將相關(guān)稅費(fèi)的收取作為登記的前置條件；不得隨意依職權(quán)啟動(dòng)登記程序，等等。 三、登記機(jī)構(gòu)及其工作人員未盡職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任 十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)：要“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制 ”，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。對于未盡職責(zé)、超越職責(zé)以及濫用職權(quán)的行為，則應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。 因此，對于前述各項(xiàng)職責(zé)，無論是登記職責(zé)、登記輔助行為職責(zé)還是作為行政機(jī)關(guān)的一般職責(zé)，登記機(jī)構(gòu)及其工作人員都應(yīng)當(dāng)恪盡職守、認(rèn)真履職。對于公權(quán)力而言，職權(quán)也就意味著職責(zé)，“有權(quán)必有責(zé)”。如果登記機(jī)構(gòu)及其工作人員玩忽職守、未盡職責(zé)，則要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 對于法律沒有授權(quán)、尤其是法律明確禁止的事項(xiàng)，例如超越登記職責(zé)進(jìn)行虛假登記，損毀、偽造不動(dòng)產(chǎn)登記簿，擅自修改登記事項(xiàng)，串通他人進(jìn)行虛假登記等等，登記機(jī)構(gòu)及其工作人員則要恪守本分，絕不越線。 還要強(qiáng)調(diào)的是，即便登記機(jī)構(gòu)及其工作人員不缺位、不越位，完全依據(jù)法定權(quán)限履行職責(zé)，登記機(jī)構(gòu)及其工作人員也應(yīng)當(dāng)在權(quán)限范圍內(nèi)合理審慎地行使自由裁量權(quán)，嚴(yán)防權(quán)力濫用。否則，也同樣要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 《條例》對登記機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任的方式也進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，包括行政處分責(zé)任、行政處罰責(zé)任以及民事賠償責(zé)任乃至刑事責(zé)任。對于登記機(jī)構(gòu)工作人員而言，其濫用職權(quán)、玩忽職守的，依法給予處分；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對于登記機(jī)構(gòu)而言，其登記錯(cuò)誤給他人造成損害的，也應(yīng)當(dāng)依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。這充分體現(xiàn)了“侵權(quán)要賠償”的要求。 四、登記申請人、相關(guān)單位和個(gè)人也要依法承擔(dān)法律責(zé)任 《條例》中法律責(zé)任的規(guī)定雖然以登記機(jī)構(gòu)和登記人員的規(guī)范為重點(diǎn)，但不動(dòng)產(chǎn)登記也需要登記當(dāng)事人以及相關(guān)單位和個(gè)人的通力協(xié)助。結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中的問題，《條例》也對登記當(dāng)事人、相關(guān)單位和個(gè)人的義務(wù)與法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，具體包括： 第一，《條例》明確強(qiáng)調(diào)申請人應(yīng)當(dāng)對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。對于提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。 第二，為了維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書、不動(dòng)產(chǎn)登記證明的權(quán)威性，避免登記錯(cuò)誤，《條例》對于偽造、變造或者買賣、使用偽造、變造的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書、不動(dòng)產(chǎn)登記證明的行為，規(guī)定了收繳、沒收違法所得等行政處罰，并可依法追究民事賠償責(zé)任以及刑事責(zé)任。 第三，對于不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員、查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料的單位和個(gè)人，《條例》也明確了其保密義務(wù)。如果其違反國家規(guī)定，泄露不動(dòng)產(chǎn)登記資料或者登記信息，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任，對有關(guān)責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)法研究所所長、教授 尹飛） |