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預(yù)算法修正案審議通過1個月后，《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》出臺，這標(biāo)志著作為新一輪財稅體制改革“先行軍”的預(yù)算管理制度改革進入實質(zhì)操作階段。目前，我國政府預(yù)算體系涉及財政資金近20萬億元。如何改革完善預(yù)算管理，關(guān)系著國家財政資金的安全—— 改革完善預(yù)算管理是財稅體制改革的首要內(nèi)容。國務(wù)院10月8日發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）細(xì)化了新預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，提高了新預(yù)算法的可執(zhí)行性和可操作性，打響了新一輪財稅體制改革的“頭炮”。 完善預(yù)算體系 加強“四本預(yù)算”統(tǒng)籌 新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。2013年，全國社會保險基金預(yù)算首次提交全國人大審議，進入了上述“四本預(yù)算”全部進入立法機構(gòu)審議的時期。 這“四本預(yù)算”相對獨立，但又互相關(guān)聯(lián)。其中，一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入的收支預(yù)算，居于最基本、最重要的地位。這就需要“四本預(yù)算”既明確各自范圍，又加強有效銜接，實現(xiàn)資金統(tǒng)籌使用。 《決定》就完善政府預(yù)算體系提出了具體要求：明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強社會保險基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算的可持續(xù)運行。 “加大對‘四本預(yù)算’的統(tǒng)籌力度，有利于財政資金的合理配置，實現(xiàn)財政政策目標(biāo)，尤其是能更好地發(fā)揮保民生的作用。”財政部財政科學(xué)研究所副所長白景明表示。 推進預(yù)算公開 規(guī)范整改社會關(guān)切問題 公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則和理念，對保證政府收支行為受到有效監(jiān)督、確保財政資金安全和提高資金使用效率等具有不可替代的作用，是“制度反腐”的有效利器，也是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。 我國近年來在推進預(yù)決算公開方面已做了大量工作，取得了顯著成效，但公眾對預(yù)決算公開還有很大的期待，尤其是對各個部門“三公”經(jīng)費使用情況十分關(guān)注。 新預(yù)算法首次對預(yù)算公開進行規(guī)定，《決定》對此作出具體要求：細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項目按地區(qū)公開。積極推進財政政策公開。擴大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出。按經(jīng)濟分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。加大“三公”經(jīng)費公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。對預(yù)決算公開過程中社會關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。 “國務(wù)院將新預(yù)算法關(guān)于預(yù)算公開的規(guī)定進一步細(xì)化和明確，能更好地促進各地各部門自覺公開預(yù)算、接受監(jiān)督，并進而推動整個預(yù)算管理制度改革。此外，雖然‘三公’經(jīng)費在全部預(yù)算支出中只占很小的部分，但由于它事關(guān)政府形象和反腐倡廉，因此強調(diào)加大其公開力度很有必要?！北本┐髮W(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文說。 改進預(yù)算管理 建立跨年度平衡機制 我國實行年度預(yù)算方式，預(yù)算管理注重收支平衡。這種方式在執(zhí)行中出現(xiàn)一些問題，在經(jīng)濟下行時財稅部門為完成任務(wù)征“過頭稅”造成經(jīng)濟“雪上加霜”，在經(jīng)濟過熱時，又容易該收不收讓經(jīng)濟“熱上加熱”。為改進預(yù)算管理和控制，國務(wù)院確立了一系列措施。 首先，實行中期財政規(guī)劃管理，財政部門會同各部門研究編制3年滾動財政規(guī)劃，強化3年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束；推進部門編制3年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機制。 我國近年來在個別地方試點了編制3年滾動財政規(guī)劃，但還沒有正式建立起這個制度?！坝捎趯ξ磥韼啄甑氖杖?、支出難以準(zhǔn)確預(yù)測，我們在剛開始編制時將面臨不小的挑戰(zhàn)，但一旦走上正軌，將發(fā)揮很大的效用?！眲ξ恼f。 其次，改進年度預(yù)算控制方式，一般公共預(yù)算審核的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。強化支出預(yù)算約束，各級政府向本級人大報告支出預(yù)算時，要重點報告支出政策內(nèi)容。雖然原預(yù)算法規(guī)定地方政府“不列赤字”，但實際很多地方政府都存在赤字，而赤字往往是因為社會和經(jīng)濟發(fā)展需要而產(chǎn)生的?，F(xiàn)在明確公共預(yù)算審核向支出預(yù)算和政策拓展，有利于財政政策目標(biāo)的實現(xiàn)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，更好惠及民生。 最后，建立跨年度預(yù)算平衡機制。根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機制。 優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu) 增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例 在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面，《決定》要求嚴(yán)格控制政府性的樓堂館所、財政供養(yǎng)人員、“三公”經(jīng)費等一般性支出。清理規(guī)范重點支出同財政增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。 值得注意的是，《決定》還強調(diào)，統(tǒng)一預(yù)算分配，逐步將所有預(yù)算資金納入財政部門統(tǒng)一分配。專家認(rèn)為，這個規(guī)定強化了財政部門統(tǒng)一管理政府收支的地位，從制度上鏟除政府部門及其工作人員以權(quán)力謀取私利的土壤。 我國實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，在縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務(wù)均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，但在執(zhí)行中出現(xiàn)了專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、地方配套資金壓力過大等問題。 為此，《決定》要求，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上；明顯增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。 在財政支出的過程中，往往會有一些資金沒有按照預(yù)算進度執(zhí)行，產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，成為趴在賬上“打呼?！钡某了Y金。為解決財政資金沉淀、閑置的問題，《決定》要求，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。 “解決沉淀、閑置財政資金問題的關(guān)鍵，一是各級預(yù)算單位要提高預(yù)算執(zhí)行力，二是各級財政部門批復(fù)預(yù)算、下達(dá)資金要做好銜接，新預(yù)算法和國務(wù)院對此做了明確的時間節(jié)點要求，有助于這個問題的解決。”白景明說。 此外，國務(wù)院還在多方面部署了預(yù)算管理制度改革，包括加強財政收入管理、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策、加強預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、規(guī)范理財行為，等等。(曾金華) |
