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日前，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，提出“在全國實(shí)施工商登記制度改革，落實(shí)認(rèn)繳登記制，由先證后照改為先照后證，由企業(yè)年檢制度改為年報(bào)公示制度，讓市場主體不斷迸發(fā)新的活力?！?這是對十八屆三中全會《決定》關(guān)于工商注冊制度改革部署 、國務(wù)院《注冊資本登記制度改革方案》 的貫徹和落實(shí)。 一、法治是最大的制度紅利 小平同志曾講：“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力?！苯裉欤覀兛梢赃M(jìn)一步說，法治也是生產(chǎn)力。此次工商登記制度改革，從提出、試點(diǎn)到全面決策、部署實(shí)施，在整個(gè)改革過程中，突出發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。過去，我們很多的改革是“良性違憲”，人們常常用改革的結(jié)果去論證改革的合法性。這次工商登記制度改革不同，通過及時(shí)修訂《公司法》，確保改革于法有據(jù)。這和過去相比是一個(gè)巨大的進(jìn)步。再聯(lián)想到全國人大關(guān)于廣東行政審批改革的授權(quán)、中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的授權(quán)，應(yīng)當(dāng)說，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式來推進(jìn)改革，已經(jīng)初現(xiàn)端倪。 如果說改革開放前三十年，人口紅利、自然稟賦、民營經(jīng)濟(jì)等多重因素成就了中國的“經(jīng)濟(jì)奇跡”的話，那么，未來三十年，中國關(guān)鍵是要進(jìn)一步推動行政管理體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革，建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會，從根本上釋放制度紅利，進(jìn)一步激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力。而法治，就是最大的制度紅利。從今年一季度企業(yè)注冊量的攀升來看，工商登記制度改革的紅利已經(jīng)初步顯現(xiàn)。 二、放松規(guī)制是還權(quán)于民 放松規(guī)制，發(fā)揮市場的決定性作用，減少行政審批，是十八屆三中全會《決定》釋放的最強(qiáng)烈的信號之一。新一屆政府承諾，要把國務(wù)院各部門行政審批的事項(xiàng)削減1/3以上。從公司法角度看，從法定資本制到授權(quán)資本制、從“先證后照”到“先照后證”、從企業(yè)年檢到年報(bào)公示，體現(xiàn)了從特許設(shè)立主義、許可主義到準(zhǔn)則主義的轉(zhuǎn)變；從行政法角度看，這一輪工商登記制度改革體現(xiàn)了從事前的監(jiān)督、控制和審查的“行政管理主義”，向突出事前、事中和事后相結(jié)合、國家和社會相結(jié)合、公法和私法相結(jié)合、行政和司法相結(jié)合、公共機(jī)構(gòu)和私人相結(jié)合的“公共治理模式”的轉(zhuǎn)變。 以認(rèn)繳登記制為例，公司注冊資本登記從實(shí)繳變認(rèn)繳，實(shí)際上將工商機(jī)關(guān)在公司設(shè)立和登記中的實(shí)體審查義務(wù)，調(diào)整為一種程序性審查義務(wù)，提升了公司法的自由度；先照后證，實(shí)際上變“法律的一般禁止”為“法無禁止即自由”，只有從事需要特別許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，才需向主管部門申請；年報(bào)公示，實(shí)際上是用“信息工具”——新的規(guī)制工具代替了傳統(tǒng)“行政檢查”——高權(quán)性行政手段。因此，工商登記制度改革是政府放松規(guī)制、還權(quán)于民、還權(quán)于社會、還權(quán)于市場的生動體現(xiàn)。 三、工商登記制度改革作為支點(diǎn) 當(dāng)前，關(guān)于這次工商登記制度改革，特別是注冊資本制度改革，社會上存在兩種聲音：一種聲音認(rèn)為，中國的法律環(huán)境、信用管理體系都遠(yuǎn)未成熟，步子邁得有點(diǎn)大了，越改泡沫越多；另一種聲音認(rèn)為，公司注冊資本及其他登記事項(xiàng)改革是放松市場主體準(zhǔn)入規(guī)制、提高公司法自由度的有力舉措。試點(diǎn)及今年上半年的運(yùn)行實(shí)踐中，也暴露出了一些問題，如“不花錢開公司”的誤讀、申請登記隨意等問題，進(jìn)一步加深了人們的憂慮和分歧。 筆者認(rèn)為，改革出現(xiàn)爭議是很正常的，不必大驚小怪，關(guān)鍵要看改革的實(shí)效。要把工商登記制度改革作為第一張多米諾骨牌、作為撬動國家、社會和市場一體改革的一個(gè)支點(diǎn)。 首先，針對《公司法》與其他單行法不銜接、“稅務(wù)登記與商事登記”不銜接、部門規(guī)章沖突等問題，應(yīng)及時(shí)通過法律、法規(guī)和規(guī)章的立、改、廢，從根本上保證法制統(tǒng)一。 其次，針對部分前置審批事項(xiàng)超出工商部門職權(quán)的問題，這本質(zhì)上是一個(gè)行政協(xié)調(diào)問題?；诮M織法的語言模糊、法律的重復(fù)或交叉授權(quán)，不同部門的職權(quán)在一段時(shí)間內(nèi)交叉重疊是很正常的，關(guān)鍵是通過實(shí)體法改革，厘清前置審批權(quán)的配置；同時(shí)，亦應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合規(guī)章制定、部門聯(lián)席會議、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、行政協(xié)作等程序性機(jī)制的建構(gòu)。 最后，針對社會信用體系不健全、協(xié)會組織普遍存在的“實(shí)質(zhì)行政化”和“能力缺失”的“兩極化”、第三方專門機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立等問題的擔(dān)心，不是拖延或者放棄工商登記制度改革的理由。相反，越是在這種情況下，越要加快工商登記制度改革，發(fā)揮改革的“倒逼效應(yīng)”，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方式，強(qiáng)化信用監(jiān)管，促進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，提高監(jiān)管效能、實(shí)現(xiàn)社會共治。 四、將行政管理改革進(jìn)行到底 注冊資本登記制度只是行政管理改革的一小步，但卻是拉開行政管理體制和機(jī)制改革大幕的歷史性一步?，F(xiàn)代政府有五大主要職責(zé)，即宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護(hù)環(huán)境。如何按照加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，推進(jìn)市場監(jiān)管體系和方式改革，激發(fā)各類市場主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，是當(dāng)前擺在政府部門面前的一道必答題。 透過注冊資本登記制度改革，可以總結(jié)很多可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。首先，一個(gè)良好的市場監(jiān)管體系，仰賴于國家、社會和市場之間的適度分權(quán)。把雞蛋放在不同的籃子里，亦即實(shí)現(xiàn)市場規(guī)制權(quán)的適度均衡配置，較之于行政規(guī)制一家獨(dú)大，往往更富規(guī)制效率。因此，有必要讓公眾、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體、行政機(jī)關(guān)、法院等都參與到治理網(wǎng)絡(luò)中來，通過制度上的合作，各自發(fā)揮優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治的目標(biāo)。 其次，重大改革必須做到于法有據(jù)。幾乎每一項(xiàng)改革都涉及法律銜接、機(jī)構(gòu)重組、職權(quán)調(diào)整、程序協(xié)調(diào)等深層次問題，只有及時(shí)把公私利益沖突、部門利益之爭引入立法過程，通過各方在立法過程中的利益表達(dá)和利益博弈，才能最大程度增強(qiáng)改革的合法性，最大程度凝聚共識，最大限度減少阻力，最大限度激發(fā)社會活力。 第三，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式。政府介入市場規(guī)制領(lǐng)域，并不意味著要一刀切、一律用重典。最強(qiáng)硬的規(guī)制工具不一定是最好的工具，合身的、管用的政策工具才是最好的選擇。換句話說，規(guī)制手段不僅要多元，還要合比例、成本收益相當(dāng)?！缎姓S可法》第十三條體現(xiàn)出的有限政府和合比例理念就是最好的注腳。特別是要從傳統(tǒng)“命令—控制”模式向注重運(yùn)用信息工具、侵權(quán)訴訟、違約訴訟等行政、司法手段轉(zhuǎn)變，發(fā)揮信息披露、信息共享、信用約束、信用監(jiān)管等手段在推動企業(yè)自律自治、強(qiáng)化社會監(jiān)督和部門協(xié)同監(jiān)管中的作用。（北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 中國行政法學(xué)會副會長 湛中樂） |