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日前，國務院辦公廳印發(fā)了《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》明確了到2020年我國農(nóng)村人居環(huán)境改善的指導思想、基本原則、重點任務等。住房城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司負責人及有關專家對此進行了解讀。 1.改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導思想和目標任務提出的依據(jù)是什么？ 住房城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司負責人：首要依據(jù)是黨的十八大和十八屆三中會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央農(nóng)村工作會議精神、以及黨中央和國務院的各項決策部署。 另一個重要依據(jù)或者說重要基礎就是對我國農(nóng)村人居環(huán)境治理的發(fā)展階段和未來趨勢的科學判斷。各國農(nóng)村建設發(fā)展歷程是具有一定共性的。發(fā)達國家的學者研究發(fā)現(xiàn)，二戰(zhàn)后這些國家農(nóng)村建設都先后經(jīng)歷了三個階段。第一階段是農(nóng)村生活基礎設施建設階段，第二階段是農(nóng)村環(huán)境治理階段，第三階段是鄉(xiāng)村景觀美化階段。這是他們自己總結(jié)已經(jīng)走過的歷程所得出的規(guī)律，具有客觀性。這個三階段規(guī)律在我國不同經(jīng)濟發(fā)展水平的農(nóng)村地區(qū)也有所體現(xiàn)?？傮w看目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)處于基本生活設施建設階段的后期和農(nóng)村環(huán)境治理階段的初期。我國40%的行政村沒有集中供水，大部分村內(nèi)道路沒有硬化，對生活垃圾進行處理的村莊只有35%，對生活污水進行處理的行政村只有9%。當然少部分發(fā)展較好的農(nóng)村已進入美麗鄉(xiāng)村建設階段。 把握農(nóng)村建設三階段規(guī)律，有利于我們總攬全局，明確當前的主要任務，明確所需要的時間，明確未來的目標。當前和今后一個時期我國農(nóng)村人居環(huán)境改善的主要任務就是完善生活基礎設施和治理村莊環(huán)境，發(fā)達國家的第一階段和第二階段共歷時30多年，我們必須樹立長期努力的思想，緊緊抓住當前階段的重點扎實去做。美麗鄉(xiāng)村建設是長遠目標，目前沒有條件開展美麗鄉(xiāng)村建設的地方，要知曉未來、展望未來，立足當前、著眼長遠，從基礎設施建設和村莊環(huán)境治理階段就注重保持田園風貌、不損毀鄉(xiāng)土要素、不破壞傳統(tǒng)文化。 正是出于對農(nóng)村建設三階段規(guī)律的把握，在指導思想中提出了“以保障農(nóng)民基本生活條件為底線，以村莊環(huán)境整治為重點，以建設宜居村莊為導向”，在目標任務中提出了“2020年，全國農(nóng)村住房、飲水和出行等基本生活條件得到明顯改善，人居環(huán)境基本實現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊”。 2.《指導意見》中的基本原則怎么理解和把握？ 住房城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司負責人：基本原則中有兩個重點需要把握。一個重點是因地制宜、分類指導和量力而行、循序漸進。我國農(nóng)村幅員廣闊，各地情況有很大不同，《指導意見》提出了全國的總體要求，同時要求各地根據(jù)實際開展工作。另外，我國農(nóng)村基礎設施建設和環(huán)境改善是一個長期的、艱巨的任務，比如，農(nóng)民都能喝到自來水廠提供的水是一項基本生活條件，但實現(xiàn)這一目標恐怕至少需要10年以上的時間。因此，必須量力而行、循序漸進。另一個重點是指導意見劃出了底線，明確了有些是必須要做的，有些是不可以做的，如基本原則部分中提出的“防止生搬硬套和‘一刀切’、防止大拆大建、做到慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房，不照搬城市建設模式，防止貪大求洋、千村一面”等。 3.改善農(nóng)村人居環(huán)境為什么要規(guī)劃先行？ 中國城市規(guī)劃設計研究院副院長王凱：正如城市規(guī)劃是建設城市和管理城市的基本依據(jù)，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的重要手段一樣，村莊規(guī)劃是改善農(nóng)村人居環(huán)境的依據(jù)，是指導農(nóng)村建設、促進農(nóng)村發(fā)展和保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要手段。通過規(guī)劃引導，可以有效規(guī)范農(nóng)村房屋建設，提高水、路、電、氣、環(huán)衛(wèi)等各類設施建設的綜合效益，保障農(nóng)村人居環(huán)境有序改善。 到2012年底，我國有58.9萬個行政村，55%編制了村莊規(guī)劃，但符合農(nóng)村實際、能較好指導實施的村莊規(guī)劃也就10%左右，大量村莊建設無規(guī)可依。規(guī)劃缺失使農(nóng)村建設出現(xiàn)不少問題：一是鄉(xiāng)村風貌和特色喪失，大量村莊既無傳統(tǒng)特色又無地域特點。二是農(nóng)房建設管理缺乏，農(nóng)房反復拆建和質(zhì)量差兩種現(xiàn)象并存。三是鄉(xiāng)村公共服務和基礎設施建設無序，重復建設和投入不足兩種現(xiàn)象并存。四是歷史文化資源缺乏保護，大拆大建，大量傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)民居等傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)遭到破壞。五是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。 根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，到2020年我國城鎮(zhèn)化水平達到60%時，仍將有大量的人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村人居環(huán)境改善將是一個長期而艱巨的任務，在這個過程中，我們必須堅持規(guī)劃先行。 4.如何編好村莊規(guī)劃？ 中國城市規(guī)劃設計研究院副院長王凱：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年正式施行，將村莊規(guī)劃正式納入法定規(guī)劃體系。近年來，各地積極推進村莊規(guī)劃的編制和實施，取得了一定成效。但在實踐中村莊規(guī)劃照搬城市規(guī)劃模式、脫離農(nóng)村實際、指導性和實施性較差等問題普遍存在，村莊規(guī)劃質(zhì)量直接影響到指導農(nóng)村人居環(huán)境治理的效果，我們必須在堅持規(guī)劃先行的同時提高規(guī)劃編制質(zhì)量。 首先是要編制和完善縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃?？h域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃是編制好村莊規(guī)劃的重要依據(jù)，在縣域?qū)用嫜芯挎?zhèn)、村人口變化趨勢和村莊發(fā)展態(tài)勢，構(gòu)建以服務農(nóng)村居民為目的、包含各類公共服務設施和基礎設施的不同層次功能圈，明確重點鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)、中心村和一般村的布局，提出不同區(qū)位、不同類型村莊人居環(huán)境改善的重點和時序，在此基礎上著重編制建設活動較多以及需要加強保護村莊的規(guī)劃。 其次在村莊規(guī)劃編制過程要注意四點：一是注重實際調(diào)查。通過實地踏勘、入戶調(diào)查、召開座談會等多種方式，了解村莊實際情況和村民真實需求，是保障村莊規(guī)劃符合農(nóng)村實際、滿足農(nóng)民需求、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色的重要前提，切忌簡單套用城市生活的標準和設施配備。二是堅持問題導向。找準村莊發(fā)展要解決的問題，以及村民生活和村莊建設管理中存在的主要問題，依據(jù)問題確定規(guī)劃內(nèi)容，增強村莊規(guī)劃的實用性，特別要在村民的實際需求上著力謀劃。三是堅持整治為主。充分尊重既有村莊格局，尊重村莊與自然環(huán)境及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的依存關系，保護和體現(xiàn)農(nóng)村歷史文化、地區(qū)和民族以及鄉(xiāng)村風貌特色。四是堅持村民參與。充分尊重村民在生產(chǎn)、土地使用和農(nóng)房建設上的主體地位，對農(nóng)民的關切要體現(xiàn)在規(guī)劃中，建設項目要與農(nóng)民利益相結(jié)合。在規(guī)劃調(diào)研、編制、審批等各個環(huán)節(jié)，通過簡明易懂的方式向村民征詢意見、公示規(guī)劃成果，動員村民積極參與村莊規(guī)劃編制全過程。 5.國家在改善農(nóng)村基本生活條件方面有哪些政策？目標是什么？ 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶：近年來中央實施了農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路建設、農(nóng)村電網(wǎng)建設與升級改造、農(nóng)村危房改造等一系列項目，農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。水利部等部門實施了農(nóng)村飲水安全工程，主要解決農(nóng)村飲水不安全問題。截至2013年底，農(nóng)村集中供水受益人口比例70%以上，4億多農(nóng)村居民飲水問題得到解決?！笆濉逼谀屗修r(nóng)民都能喝上干凈的水，力爭到2020年，農(nóng)村集中供水受益人口比例達85%。住房城鄉(xiāng)建設部等部門開展了農(nóng)村危房改造，該政策旨在幫助住房最危險、經(jīng)濟最貧困農(nóng)戶解決最基本的安全住房，政策支持范圍已經(jīng)實現(xiàn)了全國農(nóng)村地區(qū)全覆蓋，戶均補助標準也從過去的6000元提高到7500元。政策目標是到2020年將基本完成現(xiàn)有危房改造任務，建立健全農(nóng)村基本住房安全保障長效機制。交通運輸部實施了農(nóng)村公路建設工程，包括鄉(xiāng)村道路建設、公路安保、危橋改造等。截至2012年，通公路的行政村比例達99%以上，預計“十二五”期末，農(nóng)村公路總里程將達390萬公里，所有行政村將實現(xiàn)通公路。國家電網(wǎng)等部門實施了農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造工程，主要對農(nóng)網(wǎng)進行改造，并解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、無電地區(qū)用電問題。截至2012年，農(nóng)村供電可靠性提高到99%以上，基本消除無電人口。預計“十二五”期末，將實現(xiàn)農(nóng)村電網(wǎng)普遍得到改造，農(nóng)村居民生活用電得到較好保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電基本得到解決。 6.為什么說農(nóng)村垃圾污水是農(nóng)村人居環(huán)境治理的重點，如何治理？ 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶：據(jù)測算，2013年我國村莊生活垃圾產(chǎn)生量約1.5億噸、生活污水產(chǎn)生量約110億噸，均超過了縣城的排放量，與城市的排放量接近。這其中絕大部分村莊垃圾和污水未得到有效處理而直接排放，威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和群眾的身心健康?？梢哉f，農(nóng)村生活垃圾和污水造成的污染已經(jīng)成為影響農(nóng)村人居環(huán)境的突出問題。 中央高度重視這項工作，2008年國務院專門召開了農(nóng)村環(huán)境保護工作電視電話會議，部署了農(nóng)村環(huán)境保護工作，對農(nóng)村生活污水和垃圾治理提出了要求。有關部門也積極行動，環(huán)境保護部實施了農(nóng)村環(huán)境綜合整治，通過“以獎代補”支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理以及飲用水源地保護等；住房城鄉(xiāng)建設部指導各地完成23萬個村的村莊整治；農(nóng)業(yè)部開展了農(nóng)村清潔工程，推行垃圾污水和畜禽糞便等的綜合利用。各級地方政府進行了有益的探索，浙江、江蘇等地結(jié)合新農(nóng)村建設開展了村莊環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設，積累了不少好的經(jīng)驗和做法。 經(jīng)過有關部門和各地的多年探索和實踐，農(nóng)村生活污水和垃圾治理的模式已經(jīng)比較成熟。在縣域?qū)用骈_展垃圾和污水城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理是一種值得推廣的模式，具體做法是實行城鄉(xiāng)生活垃圾和生活污水治理的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行。統(tǒng)一管理就是明確牽頭部門，避免多頭管理，理順管理體制；統(tǒng)一規(guī)劃就是充分利用城鎮(zhèn)設施向農(nóng)村延伸，并打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政界限，統(tǒng)籌建設處理設施，減少不必要的浪費；統(tǒng)一建設就是工藝和設備選型要統(tǒng)一標準，設施建設要統(tǒng)一要求；統(tǒng)一運行就是要實現(xiàn)所有設施的集約化運營管理，有效解決農(nóng)村技術和管理力量薄弱等問題。目前，住房城鄉(xiāng)建設部已經(jīng)在常熟開展了縣域村鎮(zhèn)污水的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點，并印發(fā)了縣域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理試行導則，各地可以具體借鑒常熟的經(jīng)驗和該導則開展工作。 7.怎樣穩(wěn)步推進宜居鄉(xiāng)村建設？ 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶：近來來，住房城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部等部門結(jié)合自身職能，開展了美麗宜居村莊、生態(tài)鄉(xiāng)村、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范村等試點，浙江、貴州等地正在開展美麗鄉(xiāng)村建設。綜合來看，宜居鄉(xiāng)村既要宜居也要宜業(yè)，要實現(xiàn)田園美、村莊美、生活美。田園美就是保持農(nóng)村的優(yōu)美自然風光和獨特的田園景觀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施有地域或民族特色；村莊美就是保持村落與周邊自然環(huán)境的協(xié)調(diào)，農(nóng)房風格、色彩、體量體現(xiàn)鄉(xiāng)村風貌，鄉(xiāng)村要素應自然淳樸有鄉(xiāng)村特色，村容村貌應整潔；生活美就是農(nóng)民能夠就近就業(yè)并且收入較高，生活便利、鄉(xiāng)風文明。當前，各地可以選擇一些自然條件較好、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的村莊穩(wěn)步開展宜居鄉(xiāng)村試點，盡量避免不顧現(xiàn)實條件超越發(fā)展階段，一味追求高標準、高檔次。 8.怎樣建立起持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境改善的長效機制？ 中央農(nóng)村工作領導小組辦公室一組副組長楊尚勤：改善農(nóng)村人居環(huán)境，任務十分繁重，是一項長期的基礎性工作，不可能畢其功于一役。因此必須做長期艱苦努力的思想準備，建立起持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境改善的長效機制。 一要建立工作推進機制。浙江等地的經(jīng)驗表明，黨政一把手的高度重視、有效的工作推進機制、多年的堅持不懈是做好農(nóng)村人居環(huán)境建設的關鍵所在。各級黨委、政府要充分認識重要意義，切實增強責任感和緊迫感，擺上重要議事日程，納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局統(tǒng)籌謀劃。要堅持一張藍圖畫到底，一屆接著一屆干。要建立部門聯(lián)動、分工明確的協(xié)調(diào)推進機制，科學編制規(guī)劃，統(tǒng)籌安排建設任務，夯實各有關部門的工作責任。 二要建立資金投入機制?？傮w來看，我國農(nóng)村人居環(huán)境建設歷史欠賬較多，還處在較低水平。在投入總量不足的同時，也存在資金使用效益不高的問題，因而必須創(chuàng)新投入方式。要建立政府主導、村民參與、社會支持的投入機制，中央財政要重點向中西部和貧困地區(qū)傾斜。針對資金使用分散的問題，要按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、形成合力”的原則，以縣為主整合涉農(nóng)資金。要完善村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補機制，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境建設的積極性。 三要建立管護長效機制。農(nóng)村人居環(huán)境，三分在建、七分在管。一些地方通過集中整治較大地改善了基礎設施，但不久便出現(xiàn)了設施閑置破損、雜物亂堆亂放、垃圾污水依舊等問題，原因是沒有建立起管護長效機制。村莊道路、供排水、垃圾和污水治理等公用設施的運行管護，要做到有制度、有資金、有人員，要積極探索建立縣鄉(xiāng)財政補助、村集體補貼、住戶適量付費相結(jié)合的管護經(jīng)費保障制度，建立專業(yè)管護隊伍，確保人居環(huán)境建設的成果能持續(xù)發(fā)揮作用。 四要建立多方參與機制。改善農(nóng)村人居環(huán)境，要建立政府主導、農(nóng)民主體和社會參與相結(jié)合的機制。政府主導，就是要把工作重點放在總體部署、整合資金、制定規(guī)劃、示范推廣等方面，而不是大包大攬。農(nóng)民主體，就是要體現(xiàn)“村民議村民定、村民建村民管”，充分發(fā)揮各村民組織作用，建立民主決策機制，完善村務公開，以使村民全過程參與項目的規(guī)劃、建設、管理和監(jiān)督。社會參與，就是要引導激勵社會資本參與建設、社會各界資助建設，探索政府通過委托、承包、采購等方式向社會購買村莊規(guī)劃建設、垃圾污水處理等公共服務。 |