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許多稅種開征幾十年了仍停留在國務(wù)院“條例”上
——全國人大財(cái)經(jīng)委副主任郝如玉談稅收立法來龍去脈

新華社北京３月６日電(新華社記者  李斌) “許多稅種開征幾十年了，至今仍停留在國務(wù)院的‘條例’上?！?br/>     ３個多月前，“落實(shí)稅收法定原則”被寫進(jìn)中共十八屆三中全會決定，成為完善我國法律體系、實(shí)現(xiàn)依法治國的重要方略。
    怎樣使這一方略落到實(shí)處？如何使征稅的權(quán)力必須由人民來決定變成現(xiàn)實(shí)？正在此間舉行的人大會議上，分管稅收立法工作的全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、中國注冊稅務(wù)師協(xié)會副會長郝如玉接受新華社記者獨(dú)家專訪，回應(yīng)輿論對稅收立法問題的關(guān)注。
   “全部授權(quán)”制度使我國稅收立法嚴(yán)重滯后
    問：我國稅收立法現(xiàn)狀究竟怎樣？
    答：我國現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法制度，源自１９８５年全國人大的授權(quán)決定。１９８５年的授權(quán)如下：“為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放工作的順利進(jìn)行，第六屆全國人民代表大會第三次會議決定：授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會制定法律”。
    盡管這種授權(quán)在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會大環(huán)境下有其必要性，但對于國務(wù)院制定的“條例”何時(shí)提請全國人大上升為法律，卻沒有任何的時(shí)間限制，在授權(quán)立法的目的、程序等方面也未加任何限制，而且也沒有任何的檢查和監(jiān)督機(jī)制。這一授權(quán)制度一直延續(xù)至今，屬于典型的“全部授權(quán)”。這種“全部授權(quán)”制度使得我國的稅收立法嚴(yán)重滯后。其導(dǎo)致的一個直接的結(jié)果就是：許多稅種開征幾十年了，卻仍停留在國務(wù)院的“條例”上，我國的稅收法律框架遠(yuǎn)未形成。
    問：能否具體說一說？
    答：從稅種數(shù)量來看，在我國稅制體系現(xiàn)有的１８個稅種中，只有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅３個稅種是全國人大審議立法的；其他１５個稅種都是國務(wù)院制定的“條例”“規(guī)定”等法規(guī)和規(guī)章。如今，在國務(wù)院制定的１５個稅收條例中，已制定６０年以上的稅收條例有４個，制定２５年至２９年的有７個，制定２０年至２２年的有２個，制定７年至１３年的有
２個。
    顯然，我國的稅收法律框架遠(yuǎn)未形成。這種以“條例”形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則，影響著稅法的效力。
  逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式
    問：那應(yīng)該怎么辦，才能促進(jìn)稅收法律體系的形成？
    答：稅收法定原則本質(zhì)上是要人民當(dāng)家做主，即征稅的權(quán)力必須由人民來決定，由人民的代議機(jī)關(guān)——全國人大制定稅收法律，政府才能征稅。這一原則在２０００年全國人大通過的《立法法》中得到了明確體現(xiàn)。
    《立法法》第七條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他基本法律”。第八條更是明確規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度……”。
    稅收立法的模式分為三種：完全不授權(quán)、部分授權(quán)和全部授權(quán)。其中，“完全不授權(quán)”模式已經(jīng)成為各國在稅收立法方面的共識，即議會不立法、政府不得征稅。我國目前的稅收立法屬于典型的“全部授權(quán)”模式，在當(dāng)今世界各國都是極為罕見的。
當(dāng)前更宜修訂稅收立法授權(quán)
    問：怎樣才能盡快改變目前的稅收立法現(xiàn)狀？
    答：我認(rèn)為，我國應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化，轉(zhuǎn)變“全部授權(quán)”模式，逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式。
    根據(jù)現(xiàn)行稅制具體情況，第一步就是修訂１９８５年的稅收立法授權(quán)決定，這是因?yàn)楫?dāng)前全國人大不宜完全收回授權(quán)。如果現(xiàn)在撤銷１９８５年的授權(quán)規(guī)定、完全收回授權(quán)的話，現(xiàn)行以“條例”形式規(guī)定的１５個稅種就喪失了征稅的法律依據(jù)，只剩下３個稅種可以繼續(xù)征收。這顯然是不具有可操作性的。而且，出于稅收立法的程序和時(shí)間、稅法的技術(shù)性等方面的考慮，全國人大也不可能短時(shí)間內(nèi)制定、審議并通過一整套的稅收法律。因此，從現(xiàn)實(shí)性和可操作性角度考慮，當(dāng)前我們更宜修訂稅收立法授權(quán)，同時(shí)加快“條例”上升為全國人大法律的進(jìn)程，逐步將全部現(xiàn)有的稅收條例上升為法律。
 在２０２０年前將多數(shù)國務(wù)院稅收條例上升為全國人大的法律
    問：具體應(yīng)該怎么操作？
    答：建議全國人大盡快修訂１９８５年稅收立法授權(quán)，具體作法是，在１９８５年的授權(quán)里增加如下內(nèi)容：應(yīng)該在２０２０年以前，將多數(shù)國務(wù)院稅收條例上升為全國人大的法律；規(guī)定新設(shè)立的稅種，其主法直接由全國人大立法，稅法實(shí)施細(xì)則可以授權(quán)國務(wù)院制定；規(guī)定稅收政策和稅制的重大調(diào)整，應(yīng)向全國人大報(bào)告。
    “新稅種直接由全國人大立法”的目的，是為了保證全國人大在未來稅收立法中的主體地位。如今的全國人大已經(jīng)具備了足夠的稅收立法能力，而現(xiàn)行授權(quán)立法制度的缺陷也逐漸暴露出來。在這種情況下，對于所有新開征的稅種，采取由全國人大及其常委會直接立法的方法，無疑是克服授權(quán)立法弊端、加快稅收立法權(quán)回歸全國人大的必然之舉。
    通過上述修訂，一則可以落實(shí)稅收法定原則、貫徹依法治國方略，意味著全國人大收回了新稅種的稅收立法權(quán)；二則將“主法”的制定權(quán)交由全國人大，將“實(shí)施細(xì)則”的制定授權(quán)國務(wù)院，一方面可以逐步實(shí)現(xiàn)稅收立法由“全部授權(quán)”向“部分授權(quán)”轉(zhuǎn)型，另一方面可以使國務(wù)院在稅收立法上保持一定的靈活性。