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新的攻堅(jiān)階段的改革任務(wù)
——在2005年中國改革高層論壇上的主旨演講
中國國家發(fā)展和改革委員會主任 馬 凱
尊敬的各位來賓，女士們、先生們：
首先，我代表中國國家發(fā)展和改革委員會，向與會的中外嘉賓表示熱烈歡迎！下面，我就中國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展情況作一簡要介紹，并就下一步改革的任務(wù)談幾點(diǎn)看法，與大家交流。
中國的經(jīng)濟(jì)體制改革從1978年拉開序幕以來，已走過26年的歷程。經(jīng)過不斷探索、大膽實(shí)踐，基本實(shí)現(xiàn)了由高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變，社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的“四梁八柱”已經(jīng)建立。一是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)確立。國有企業(yè)改革實(shí)現(xiàn)突破，2004年底，全國2900多家國有及國有控股大型骨干企業(yè)有一半以上完成公司制改制。個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，已成為促進(jìn)增長，擴(kuò)大就業(yè)，繁榮市場的重要力量，目前，三分之一的GDP和五分之四的新增就業(yè)崗位都是由非公有制經(jīng)濟(jì)提供的。二是多種層次、比較完備的市場體系已經(jīng)形成。商品和服務(wù)價格基本上由市場決定，目前，在社會商品零售總額、農(nóng)副產(chǎn)品收購總額和生產(chǎn)資料銷售總額中，市場調(diào)節(jié)價所占比重已分別達(dá)到95.6%、96.5%和87.4%。資本、土地、勞動力等要素市場加快發(fā)展。三是宏觀調(diào)控體系逐步走向成熟，調(diào)控方式發(fā)生深刻變化，國家計劃、財政政策和貨幣政策相互配合的機(jī)制初步形成。四是以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險為主要內(nèi)容的社會保障制度逐步健全。2004年底，全國參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險的人數(shù)分別達(dá)到1.6億人、1.2億人和1.1億人，為維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。同時，全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外開放格局基本形成。改革開放極大地促進(jìn)了社會生產(chǎn)力、綜合國力和人民生活水平的提高。1978年到2004年的26年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值從1473億美元增長到16494億美元，年均增長9.4%，13億人民的生活水平總體上實(shí)現(xiàn)了從溫飽到小康的歷史性跨越。
女士們、先生們，雖然中國的經(jīng)濟(jì)體制改革取得了突破性進(jìn)展和可喜的成績，但我們也清醒地認(rèn)識到，中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會生活中深層次矛盾和問題的體制弊端還沒有根本消除，改革的任務(wù)仍相當(dāng)艱巨。從近期看，這次宏觀調(diào)控著力解決的投資過度膨脹等突出矛盾和問題，正是改革不到位、體制不完善、機(jī)制不健全的集中反映。要鞏固和發(fā)展宏觀調(diào)控成果，消除經(jīng)濟(jì)生活中存在的不穩(wěn)定不健康因素，必須標(biāo)本兼治，深化改革。從長遠(yuǎn)看，未來一、二十年，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處在一個“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸現(xiàn)期”并存的關(guān)鍵時期，要緊緊抓住難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期，保持一個較長時間的平穩(wěn)較快發(fā)展，無論是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式；無論是克服資源、科技、人才瓶頸，還是緩解生態(tài)環(huán)境壓力；無論是解決“三農(nóng)”問題，還是縮小區(qū)域發(fā)展差距；無論是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，還是構(gòu)建社會主義和諧社會，都迫切需要進(jìn)一步深化改革，從體制機(jī)制上提供保障。
朋友們，26年來，中國的改革攻克了不少難關(guān)，取得了舉世矚目的進(jìn)展。但在新形勢下，要進(jìn)一步深化改革，我們將面臨著許多矛盾突出、涉及面廣、敏感性強(qiáng)的難點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，改革的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、風(fēng)險性也在加大。可以說，中國改革已進(jìn)入了新的攻堅(jiān)階段。這一時期，改革的總體要求和目標(biāo)是，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持市場取向的改革方向，更大程度、更大范圍地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，力爭到2010年建立起比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。為此，我們要集中力量推進(jìn)以下改革：
第一，把政府管理體制改革放到更加突出的位置，為市場機(jī)制有效發(fā)揮作用和全面深化改革創(chuàng)造條件。在新形勢下，著力推進(jìn)政府管理體制改革，具有極為重要的意義。這是解決我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中諸多突出矛盾和問題的迫切要求。政府對企業(yè)投資經(jīng)營活動直接干預(yù)過多、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉重復(fù)、政績考核體系不科學(xué)，導(dǎo)致了政府管理職能的越位、缺位和錯位，成為單純追求GDP增長速度、投資盲目擴(kuò)大和資源嚴(yán)重浪費(fèi)的重要原因。著力推進(jìn)政府管理體制改革，是深化其他領(lǐng)域改革的重要前提。政企、政資不分的問題不解決，企業(yè)難以成為真正的市場主體；行政性壟斷及地區(qū)封鎖不打破，統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系難以真正形成；政府職能和管理經(jīng)濟(jì)的方式不轉(zhuǎn)變，也難以建立起有效的宏觀調(diào)控體系和完善的社會保障制度。著力推進(jìn)政府管理體制改革，也是全面提高對外開放水平的客觀需要。加入世貿(mào)組織對政府管理規(guī)制與管理能力提出了新的挑戰(zhàn)，更有效地把握經(jīng)濟(jì)全球化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整、科技進(jìn)步迅猛發(fā)展帶來的機(jī)遇，迫切要求推進(jìn)政府管理體制改革，使之與國際通行規(guī)則相銜接。下一步，我們要圍繞建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，使政府真正成為優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的提供者、良好經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的創(chuàng)造者、廣大人民群眾利益的維護(hù)者。
一是加快轉(zhuǎn)變政府職能。按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求，合理界定政府在市場經(jīng)濟(jì)活動中的職責(zé)范圍，積極推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織的分開。在抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)。大力創(chuàng)新政府管理方式，使直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動過多的局面得到根本改觀。
二是繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。核心是建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)責(zé)。充分利用現(xiàn)代交通通信發(fā)達(dá)、信息傳導(dǎo)便捷的有利條件，精簡管理層級，擴(kuò)大管理半徑。全面推行依法行政，強(qiáng)化外部監(jiān)督體制，實(shí)行政府行為責(zé)任追究制度，完善政府自我約束機(jī)制。
三是健全科學(xué)民主決策機(jī)制。完善重大決策的規(guī)則和程序，采取多種渠道，運(yùn)用多種形式，廣泛集中民智、反映民意，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)上。對涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大事項(xiàng)，要廣泛征詢意見，充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)；對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真開展專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估；對同群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，要實(shí)行公示、聽證制度，擴(kuò)大人民群眾的參與度。
第二，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，為市場機(jī)制有效發(fā)揮作用和靈敏運(yùn)作構(gòu)建富有活力的微觀基礎(chǔ)。一是在城市，要繼續(xù)深化國有經(jīng)濟(jì)改革。加快國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動的機(jī)制，促進(jìn)國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。加大國有大型企業(yè)規(guī)范的公司制改革力度，推進(jìn)國有企業(yè)投資主體的多元化。積極培育和發(fā)展具有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)，支持具備條件的企業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)整體上市。以建立健全國有大型公司董事會為重點(diǎn)，健全法人治理結(jié)構(gòu)。完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。深化壟斷行業(yè)改革，擴(kuò)大市場準(zhǔn)入范圍，加強(qiáng)對壟斷行業(yè)的監(jiān)管和法律體系建設(shè)。二是在農(nóng)村，要長期穩(wěn)定并逐步完善土地家庭承包經(jīng)營制度，依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項(xiàng)權(quán)利。積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制為主要內(nèi)容的綜合改革試點(diǎn)，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。三是要繼續(xù)鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加快完善保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益、保護(hù)合法私有財產(chǎn)等各類產(chǎn)權(quán)的有關(guān)法律法規(guī)，研究制定和認(rèn)真落實(shí)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體政策措施。拓寬非公有制經(jīng)濟(jì)的融資渠道，建立健全創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制，規(guī)范發(fā)展中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。引導(dǎo)非公有制企業(yè)以資產(chǎn)為紐帶，逐步實(shí)現(xiàn)資本的社會化，推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。改進(jìn)政府對非公有制經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，引導(dǎo)非公有制企業(yè)依法經(jīng)營，照章納稅，保障職工的合法權(quán)益。
第三，發(fā)展現(xiàn)代市場體系，為市場機(jī)制有效發(fā)揮作用和拓展功能提供完善的運(yùn)行載體。在繼續(xù)發(fā)展商品和服務(wù)市場的同時，著力推進(jìn)要素市場建設(shè)和要素價格改革。加快資本市場的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展，建立多層次資本市場體系，完善資本市場結(jié)構(gòu)，豐富資本市場產(chǎn)品；積極發(fā)展債券市場，擴(kuò)大債券發(fā)行規(guī)模。加快發(fā)展勞動力市場，實(shí)現(xiàn)勞動力在城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間的合理有序流動。積極發(fā)展資源市場，推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革，建立反映資源稀缺程度的價格形成機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范土地市場，全面推行經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣制度，完善土地價格形成機(jī)制，加強(qiáng)和改善土地市場的宏觀管理。建立健全社會信用體系，形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度。完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。
第四，健全宏觀調(diào)控體系，為市場機(jī)制有效發(fā)揮作用和正常調(diào)節(jié)創(chuàng)造良好的環(huán)境。一要加快金融體制改革。推進(jìn)利率市場化進(jìn)程，積極創(chuàng)造條件完善人民幣匯率形成機(jī)制。加快推進(jìn)金融企業(yè)改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)控制度。建立健全貨幣市場、資本市場、保險市場有機(jī)結(jié)合和協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。二要穩(wěn)步推進(jìn)財稅體制改革。繼續(xù)完善稅收體制，統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度，擴(kuò)大增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型試點(diǎn)范圍，改進(jìn)個人所得稅，逐步實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，適時開征物業(yè)稅，創(chuàng)造條件逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。進(jìn)一步改革財政管理體制，合理劃分各級政府的財權(quán)事權(quán)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。繼續(xù)深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革。三要積極推進(jìn)投資體制改革。進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，健全并規(guī)范核準(zhǔn)制和備案制；合理界定政府投資職能，規(guī)范政府投資行為，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平；建立嚴(yán)格有效的投資責(zé)任追究制度和社會監(jiān)督機(jī)制；最終建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。四是在深化上述改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系，進(jìn)一步增強(qiáng)調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性。
第五，深化就業(yè)、收入分配和社會保障制度改革，為市場機(jī)制有效發(fā)揮作用和平穩(wěn)運(yùn)行提供有力保障。綜合采用財稅、金融和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策，改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)制度環(huán)境。完善按勞分配和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的收入分配制度，更加注重社會公平，合理調(diào)節(jié)個人收入分配。進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋范圍，將符合條件的城鎮(zhèn)從業(yè)人員，逐步納入社會保險體系。加大社會保險費(fèi)的征繳力度，逐步提高統(tǒng)籌層次。完善城市居民最低生活保障制度，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式。探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。推進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會保障制度改革。
第六，繼續(xù)擴(kuò)大對外開放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場化的不斷深入。完善對外開放的制度保障，按照市場經(jīng)濟(jì)和世貿(mào)組織規(guī)則的要求，深化涉外經(jīng)濟(jì)管理體制改革，加快內(nèi)外貿(mào)一體化進(jìn)程，創(chuàng)造公平和可預(yù)見的法制環(huán)境，確保各類企業(yè)在外經(jīng)貿(mào)活動中的自主權(quán)和平等地位。強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管職能，進(jìn)一步提高貿(mào)易和投資的自由、便利程度。繼續(xù)改善投資環(huán)境，拓寬投資領(lǐng)域，吸引外資加快向有條件的地區(qū)和符合國家產(chǎn)業(yè)政策的領(lǐng)域擴(kuò)展。鼓勵國內(nèi)企業(yè)充分利用擴(kuò)大開放的有利時機(jī)，增強(qiáng)開拓市場、技術(shù)創(chuàng)新和培育自主品牌的能力。
女士們、先生們，中國的改革需要借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，中國改革的成功也將為世界提供一個可資借鑒的模式。長期以來，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革引起了國際社會的高度關(guān)注，不少專家學(xué)者提出了許多好的意見和建議，為我們確定改革思路、制定改革方案，提供了重要參考。這次論壇，我們邀請了來自國內(nèi)外的許多著名專家學(xué)者、政府高級官員，我衷心地希望諸位利用有限的時間，圍繞會議主題，開展充分討論，提出真知灼見。我們將認(rèn)真研究、吸取大家提出的意見和建議，積極探索，勇于創(chuàng)新，把中國的改革事業(yè)進(jìn)一步推向前進(jìn)。
謝謝大家！