強化國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理
促進自然保護區(qū)事業(yè)健康發(fā)展
——環(huán)保部負責人就《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》答記者問
2013年12月2日，國務院印發(fā)了《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（國函【2013】129號）（以下簡稱《調(diào)整規(guī)定》）。記者就修改《調(diào)整規(guī)定》有關(guān)情況采訪了環(huán)境保護部負責人。
記者：修改《調(diào)整規(guī)定》的必要性
負責人：黨的十八大提出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)，“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念”，“擴大森林、湖泊、濕地面積，保護生物多樣性”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實行最嚴格的源頭保護制度，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。要劃定生態(tài)保護紅線，堅定不移實施主體功能區(qū)劃制度，建立國土空間開發(fā)保護制度。建設(shè)自然保護區(qū)是推進生態(tài)文明建設(shè)的具體行動和重要載體，是加強禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)保護紅線管控的重要內(nèi)容，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和保護生物多樣性的主要措施。落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，必須進一步強化自然保護區(qū)管理工作，提高自然保護區(qū)管理水平，確保國家生態(tài)安全。
國家級自然保護區(qū)是指在國內(nèi)外有典型意義、在科學上有重大國際影響或者有特殊科學研究價值，并經(jīng)國務院批準建立的自然保護區(qū)。國家級自然保護區(qū)調(diào)整，是指國家級自然保護區(qū)外部界限的擴大、縮小或保護區(qū)內(nèi)外區(qū)域之間調(diào)換，或者內(nèi)部核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)范圍的調(diào)整。根據(jù)《自然保護區(qū)條例》有關(guān)規(guī)定，國家級自然保護區(qū)的范圍調(diào)整由國務院批準。2002年，國務院印發(fā)了規(guī)范調(diào)整工作的《國家級自然保護區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整及更改名稱管理規(guī)定》（國函【2002】5號）（以下簡稱《調(diào)整規(guī)定》），確保了調(diào)整管理工作有規(guī)可循。
近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，因工程建設(shè)、資源開發(fā)、城鎮(zhèn)化推進及自然狀況變化等原因，不少地方提出對國家級自然保護區(qū)進行調(diào)整，一些地方為了滿足開發(fā)建設(shè)的需要，多次對保護區(qū)進行調(diào)整，壓縮了自然保護區(qū)的空間，導致生境破碎化，物種生存條件惡化，對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護產(chǎn)生了嚴重影響。一些重要生態(tài)功能區(qū)域、涉及珍稀瀕危物種的國家級自然保護區(qū)的調(diào)整已經(jīng)引起國際國內(nèi)的高度關(guān)注。
鑒于原《調(diào)整規(guī)定》存在著對個別調(diào)整工作的相關(guān)要求不夠明確，界限不清，有些規(guī)定不完善，或有些必要的規(guī)定尚缺乏，調(diào)整程序有待進一步健全，以及責任追究機制尚未建立，特別是缺少對違法違規(guī)問題的處理依據(jù)等問題，已不適應當前國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理工作的實際需求，有必要進行修改。根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于做好自然保護區(qū)管理有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)〔2010〕63號）（以下簡稱《國辦通知》）的要求，為進一步嚴格國家級自然保護區(qū)調(diào)整工作，提高調(diào)整的科學性、規(guī)范性，防止不合理的調(diào)整對自然保護區(qū)保護成效造成沖擊，環(huán)境保護部會同有關(guān)部門對原《調(diào)整規(guī)定》）進行了修改。
記者：《調(diào)整規(guī)定》的修改過程
負責人：為做好修改工作，環(huán)保部牽頭成立了起草工作組，進行廣泛深入調(diào)研，認真聽取專家意見，提出了建議稿，并提交由環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、科技部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、原鐵道部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中國科學院、海洋局等部門及自然保護區(qū)相關(guān)專家組成的國家級自然保護區(qū)評審委員會進行了研究討論，書面征求了國務院法制辦等9個部門和各省（區(qū)、市）的意見。各地和有關(guān)部門一致認為，對原《調(diào)整規(guī)定》進行修改是必要的，并提出了具體修改意見。我部對各類意見進行了認真研究，基本予以采納，在充分溝通協(xié)商達成一致意見后報國務院。國務院辦公廳對此次修改工作十分重視，提出了明確要求，批準之前再次征求了國務院法制辦的意見后，12月2日正式印發(fā)。
記者：《調(diào)整規(guī)定》修改的主要內(nèi)容
負責人：針對當前調(diào)整工作中存在的突出問題，本次修改按照“嚴格、科學、規(guī)范”的要求，堅持嚴格調(diào)整、科學界定、分類處理、全程管理、強化責任的原則，使得調(diào)整管理工作更加規(guī)范有序、更加科學嚴謹、更加公開透明，同時更加便于操作。本次修改新增4條、修改8條、合并修改1條，修改后條文由13條增至16條。修改內(nèi)容主要包括：
一是限定調(diào)整理由。原《調(diào)整規(guī)定》缺少關(guān)于調(diào)整理由的具體規(guī)定，導致自然保護區(qū)調(diào)整的隨意性，難以實現(xiàn)嚴格管理。此次修改，將調(diào)整理由分為三類，即：因自然條件發(fā)生變化的，應根據(jù)主要保護對象生境范圍變化進行調(diào)整；因人類活動頻繁的，調(diào)整應僅限于自然保護區(qū)建立之前存在建制鎮(zhèn)或城市主城區(qū)等人口密集區(qū)，并確保有重要保護價值的區(qū)域不調(diào)出；因國家重大工程建設(shè)需要進行調(diào)整的，限定為國務院審批、核準的建設(shè)項目，列入國務院或國務院授權(quán)有關(guān)部門批準的規(guī)劃且近期將開工建設(shè)的建設(shè)項目。此外，對于因國防建設(shè)重大工程需要對保護區(qū)進行調(diào)整的，作出了例外規(guī)定。
二是嚴格調(diào)整年限。原《調(diào)整規(guī)定》沒有對調(diào)整年限作出規(guī)定，導致有的國家級自然保護區(qū)剛剛批準即申請調(diào)整，有的保護區(qū)連續(xù)多次進行調(diào)整。此次修改，將《國辦通知》中關(guān)于“自然保護區(qū)自批準建立之日起，原則上五年內(nèi)不得進行調(diào)整”的要求納入規(guī)定，同時對因重大工程建設(shè)調(diào)整的時限作出更為嚴格的規(guī)定，即“國家級自然保護區(qū)因重大工程建設(shè)調(diào)整后，原則上不得再次調(diào)整”。
三是體現(xiàn)特別保護。原《調(diào)整規(guī)定》缺少保護優(yōu)先的規(guī)定，導致部分珍稀瀕危物種的棲息地被調(diào)出了保護區(qū)，降低了保護價值，產(chǎn)生不利影響。此次修改，補充了相關(guān)規(guī)定。對具有較高價值的自然保護區(qū)，要予以特別保護，其調(diào)整要求更為嚴格，這類保護區(qū)包括：主要保護對象屬全球同類型自然生態(tài)系統(tǒng)中的典型代表或?qū)偈澜缧哉湎l危類型，或?qū)偈澜缟衔ㄒ换驑O特殊的自然遺跡，或列入國家一級重點保護物種的自然保護區(qū)。這類保護區(qū)進行調(diào)整，原則上核心區(qū)只能擴大，不得縮小或調(diào)換，確保這類自然保護區(qū)的核心區(qū)域范圍完整、功能穩(wěn)定。
四是完善調(diào)整程序。原《調(diào)整規(guī)定》關(guān)于調(diào)整程序的要求較少，僅有的條款也不夠具體和明確，導致調(diào)整方案論證不夠充分，公眾參與程度不足，決策科學性也受到一定影響。此次修改，對調(diào)整的程序性規(guī)定進行了全面完善，對于因國家重大工程建設(shè)申請調(diào)整的，要求充分調(diào)查論證，征求相關(guān)資源行政主管部門、保護區(qū)管理機構(gòu)和周邊社區(qū)公眾的意見；明確評委會辦公室關(guān)于材料初審、遙感監(jiān)測和實地考察的工作環(huán)節(jié)；規(guī)定調(diào)整后及時發(fā)布面積、四至范圍和功能區(qū)劃圖，并確界立標、予以公告。
五是強化責任追究。原《調(diào)整規(guī)定》缺乏責任追究機制，難以對調(diào)整工作的各方參與者進行有效制約和責任追究，降低了調(diào)整管理工作的嚴肅性和權(quán)威性。此次修改，針對調(diào)整工作中的各類違規(guī)情況完善了相關(guān)規(guī)定，如未經(jīng)批準擅自調(diào)整，擅自改變保護區(qū)名稱、類型、范圍、界限、功能區(qū)劃；未按照批準方案調(diào)整保護區(qū)；調(diào)整理由及相關(guān)數(shù)據(jù)資料存在弄虛作假、隱瞞事實等，責令相關(guān)責任單位和責任人進行整改并依法查處。并對擅自調(diào)整導致保護對象受到嚴重威脅和破壞的相關(guān)責任人，要進行行政問責。建立健全責任追究機制，可以確保調(diào)整工作嚴肅認真、責任分明、監(jiān)督有力。
記者：如何進一步加強調(diào)整管理工作
負責人：國務院印發(fā)《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對自然保護區(qū)工作的重視，對加強自然保護區(qū)調(diào)整管理工作提出了更高、更具體的要求?！墩{(diào)整規(guī)定》進一步明確了規(guī)定的適用范圍、調(diào)整理由、時限要求、管理部門等，完善了申報、評審和審批程序，建立了信息發(fā)布和公告、責任追究等制度。特別是本次修改提高了國家級自然保護區(qū)調(diào)整的門檻，對保護價值較高、珍稀瀕危程度高的保護區(qū)要嚴格限制調(diào)整，對因重大工程建設(shè)調(diào)整保護區(qū)提出了更加嚴格的申報條件和審查要求，從制度上遏制開發(fā)建設(shè)活動對自然保護區(qū)的侵占。國務院對調(diào)整規(guī)定的修改給全社會一個明確的信號，自然保護區(qū)具有極其重要的價值，是國家未來重要的經(jīng)濟和戰(zhàn)略資源，不僅是當代人、更是子孫后代生存發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人類共同的福祉，我們有責任、有義務保護好。自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)不得隨意調(diào)整和更改，對自然保護區(qū)調(diào)整工作從嚴管理也體現(xiàn)了中國作為負責任大國認真履行保護生物多樣性、保護生態(tài)環(huán)境的國際義務。下一步我們將做好以下工作：
一是加強學習和宣傳。環(huán)保部門將會同有關(guān)自然保護區(qū)主管部門組織各地認真學習《調(diào)整規(guī)定》，利用各種媒體廣泛宣傳，使各級領(lǐng)導干部和公眾充分認識保護生物多樣性的重要意義，建設(shè)和管理好自然保護區(qū)的重要性，明確自然保護區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)，范圍有明確的界定，任何單位和個人不得隨意侵占和更改。推動地方各級政府正確處理保護與發(fā)展、近期與長期發(fā)展、局部利益與全局利益的關(guān)系，自覺將自然保護區(qū)工作納入各級政府的議事日程，嚴格管理，確保自然保護區(qū)的范圍完整、功能穩(wěn)定，為國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。
二是強化調(diào)整管理工作。環(huán)保部門將會同有關(guān)部門認真落實《國辦通知》，帶頭貫徹執(zhí)行《調(diào)整規(guī)定》。自然保護區(qū)調(diào)整要嚴格履行程序，任何部門和單位不得擅自改變自然保護區(qū)性質(zhì)、范圍和功能分區(qū)，更不得隨意撤銷已批準建立的自然保護區(qū)。環(huán)保部門要通過衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段對申請調(diào)整的自然保護區(qū)進行監(jiān)控，堅決杜絕借解決歷史遺留問題之名而行開發(fā)自然保護區(qū)資源之實的調(diào)整。繼續(xù)制定和完善自然保護區(qū)調(diào)整管理有關(guān)工作制度，完善國家級自然保護區(qū)評審委員會組織結(jié)構(gòu)和管理辦法，提高調(diào)整管理工作的科學性和工作效率。會同各有關(guān)部門根據(jù)新的調(diào)整管理規(guī)定，對已提出調(diào)整申請的國家級自然保護區(qū)進行梳理，不符合規(guī)定的要退回，申報材料不符合要求的要進行整改，重新審查。
三是嚴格執(zhí)法堅決查處違法違規(guī)調(diào)整自然保護區(qū)的行為。2009年以來，環(huán)保部利用環(huán)境遙感衛(wèi)星對國家級自然保護區(qū)人類活動進行了監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)少數(shù)保護區(qū)擅自調(diào)整保護區(qū)范圍和功能區(qū)，違法違規(guī)開發(fā)保護區(qū)內(nèi)自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境。對這些違法違規(guī)行為，要督促各級政府和有關(guān)部門查清事實，嚴肅處理。堅決糾正對保護區(qū)范圍違法違規(guī)調(diào)整，回到法定的范圍，勘界立標，并向社會公示。對造成嚴重后果的要責令其限期整改、恢復原貌，并對相關(guān)責任人和責任單位依法依規(guī)予以處理。
四是加強對地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理工作的指導。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟建設(shè)和資源開發(fā)對地方級自然保護區(qū)的壓力也越來越大，一些地方級自然保護區(qū)，特別是市縣級自然保護區(qū)存在建立不規(guī)范、范圍和功能區(qū)不明確、隨意調(diào)整保護區(qū)范圍等現(xiàn)象，嚴重沖擊地方級自然保護區(qū)建設(shè)成效，加強地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理工作顯得十分迫切。我們要敦促各級環(huán)保部門會同有關(guān)主管部門根據(jù)本規(guī)定制定和修改地方級自然保護區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整及更改名稱的管理辦法，認真履行職能，做好地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理工作。
