消除機(jī)制體制弊端 建立現(xiàn)代財政制度——
財政部部長樓繼偉詳解深化財稅體制改革思路
新華社北京１１月２０日電（記者韓潔、高立）黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，并用單獨(dú)的一部分對深化財稅體制改革作出部署。
財政部部長樓繼偉在接受新華社記者采訪時說，黨的十八屆三中全會是在我國改革開放新的重要關(guān)頭召開的一次重要會議。全會通過的《決定》，是我們黨在新的歷史起點上全面深化改革的科學(xué)指南和行動綱領(lǐng)?！稕Q定》指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，是對財政職能作用的重要論斷。圍繞深化財稅體制改革，《決定》提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化財稅體制改革的路徑。
而對于如何實現(xiàn)《決定》中提出的“建立現(xiàn)代財政制度”改革目標(biāo)，樓繼偉表示，需從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面入手，消除各種體制機(jī)制弊端，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。
改進(jìn)預(yù)算管理制度 稅收不再是預(yù)算確定的任務(wù)
問：現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。《決定》提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，將帶來哪些重大變化？
樓繼偉：改革的一大著眼點是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，預(yù)算編制和審查的重點由現(xiàn)在的收支平衡狀態(tài)更多向支出預(yù)算和政策轉(zhuǎn)變。這一重大轉(zhuǎn)變帶來的變化很多。稅收將不再是預(yù)算確定的任務(wù)，而是轉(zhuǎn)為預(yù)期目標(biāo)。預(yù)算審批的核心如果是收支平衡，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須完成稅收任務(wù)，否則就會擴(kuò)大赤字。這一方式很容易帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題：經(jīng)濟(jì)較熱時，完成稅收任務(wù)比較容易，財稅部門傾向于少收點，民間錢越多，經(jīng)濟(jì)就越熱；經(jīng)濟(jì)偏冷時，財稅部門為完成稅收任務(wù)傾向于多收點，就會收“過頭稅”，民間錢少了，經(jīng)濟(jì)就更冷。預(yù)算審批重點轉(zhuǎn)向支出政策，收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，意味著更多強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收，不收“過頭稅”。
改進(jìn)預(yù)算管理制度帶來的另一大變化是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，另一方面是建立中長期重大事項科學(xué)論證的機(jī)制；抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財政政策的前瞻性和財政的可持續(xù)性。
此外，改進(jìn)預(yù)算管理制度也將推進(jìn)預(yù)算的公開透明。目前預(yù)算公開的一般是收支情況，下一步將更多推進(jìn)政策公開，讓公眾更好地了解預(yù)算。
問：《決定》提出，要清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。這一要求是基于什么考慮提出的？
樓繼偉：這是解決當(dāng)前預(yù)算管理中存在突出問題的重大舉措。我國目前與財政收支增幅或ＧＤＰ掛鉤的重點支出涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、社保等７大類。２０１２年僅財政安排的上述７類重點支出就占全國財政支出的４８％。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免帶來財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，加大政府統(tǒng)籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求掛鉤，不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的程度不同，強(qiáng)項、弱項也不同，不同發(fā)展階段的重點也不一樣，掛鉤制度往往使財政預(yù)算安排脫離實際，也容易引發(fā)攀比，同時也是造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、資金投入重復(fù)低效的重要原因。
完善稅收制度 保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定
問：稅收制度是國家財政制度的重要組成部分?！稕Q定》提出完善稅收制度，下一步將重點推進(jìn)哪些稅制改革？
樓繼偉：根據(jù)全會要求，當(dāng)前和今后一個時期推進(jìn)稅制改革的方向是，根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級的職能作用，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
我國目前正在推進(jìn)的一項重大改革是營改增。從增值稅角度看，也是增值稅的轉(zhuǎn)型和擴(kuò)圍，轉(zhuǎn)型就是從過去的生產(chǎn)型增值稅變?yōu)橄M(fèi)型增值稅，擴(kuò)圍就是將增值稅引入服務(wù)業(yè)，建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，清除重復(fù)征稅問題。
下一步還將推進(jìn)消費(fèi)稅改革，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅對高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品的調(diào)節(jié)力度?！稕Q定》還提出逐步提高直接稅比重，其中包括加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。下一步，房產(chǎn)稅改革方向是減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，增加保有環(huán)節(jié)稅收，配套推進(jìn)清費(fèi)立稅。
問：過去一些地方為招商引資出臺各種稅收優(yōu)惠政策，此次《決定》明確提出，要加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。此舉初衷是什么？將如何清理？
樓繼偉：當(dāng)前，我國稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策過多過濫。據(jù)統(tǒng)計，已經(jīng)出臺實施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有３０項，還有一些正在申請的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項目。同時，一些地方政府和財稅部門執(zhí)法不嚴(yán)，通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴(yán)重影響了國家稅制規(guī)范和市場公平競爭，必須下大力氣清理整頓。
下一步，要清理已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策，對執(zhí)行到期的應(yīng)徹底終止不再延續(xù)，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質(zhì)且具有推廣價值的，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)化為普惠制，在全國范圍內(nèi)實施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免。
建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度 適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任
問：事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。《決定》提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。如何劃分中央和地方事權(quán)？
樓繼偉：目前，我國中央地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國總支出的１５％，地方實際支出占到８５％。中央直接管理的事務(wù)太少，大量交給地方管理，又通過大量專項轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方，客觀上會不同程度干預(yù)地方事權(quán)，地方也無動力做好本不適于地方承擔(dān)的事務(wù)。
根據(jù)《決定》，改革的方向就是在合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任。同時，通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財力分配，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口，實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。
而對于建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，是否會改變現(xiàn)有中央和地方財力分配格局問題，《決定》也明確提出，將“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。
