讓黨內(nèi)法規(guī)制度更具生命力
——聚焦中共中央首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理
新華社北京8月28日電（華社記者華春雨、黃小希、徐硙）隨著《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，1978年以來中央制定的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，另有42件將作出修改。
這是黨的歷史上第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理，必將為黨的制度建設(shè)注入新活力。
加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程
新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來，黨制定了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力提供了重要制度保障。
“黨內(nèi)法規(guī)”是個(gè)約定俗成的概念。人們常說“黨規(guī)國(guó)法”，“黨規(guī)”就是“黨內(nèi)法規(guī)”，指黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。納入這次清理的規(guī)范性文件，是指雖未使用黨內(nèi)法規(guī)名稱和體例格式，但包含法規(guī)性內(nèi)容、具有黨內(nèi)法規(guī)效力、可以反復(fù)適用的黨內(nèi)文件。
“由于缺乏清理機(jī)制，新中國(guó)成立以來尚未對(duì)已出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展過集中清理，黨內(nèi)法規(guī)制度十分龐雜，相當(dāng)程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題?！敝醒朦h校黨建部教授任鐵纓說。
以本次集中清理中被廢止、宣布失效和修改的文件為例：
——中央在1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年先后出臺(tái)6個(gè)關(guān)于防止機(jī)構(gòu)編制膨脹的文件。上述文件的內(nèi)容，已被2011年出臺(tái)的關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的新文件涵蓋，新舊文件并存造成執(zhí)行困擾；
——1984年出臺(tái)的關(guān)于黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的一個(gè)文件，規(guī)定黨政機(jī)關(guān)在職干部在不保留原來職務(wù)的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)，這與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等規(guī)定沖突；
——2003年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，有些規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng)，約束力不夠，難以滿足新形勢(shì)要求；
——2004年出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，有些規(guī)定保障措施操作性不夠強(qiáng)，對(duì)侵犯黨員權(quán)利的責(zé)任追究力度不夠大，導(dǎo)致黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)保障不到位。
專家認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的這些問題，有損于黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有礙于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，也不利于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的順利推進(jìn)。借鑒開展法律清理、行政法規(guī)清理的做法，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以集中清理，一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的問題，十分必要。
中央對(duì)開展清理工作高度重視，將其作為加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措和任務(wù)來部署。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理。去年，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，正式啟動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。
關(guān)于開展這次集中清理工作的重要意義，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人認(rèn)為，其意義可以用“三個(gè)工程”來概括：一是“基礎(chǔ)工程”，通過全面清理可以摸清黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”；二是“系統(tǒng)工程”，通過清理可以解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題，有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；三是“戰(zhàn)略工程”，通過清理有利于明確下一步黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向、重點(diǎn)和著力點(diǎn)，加快構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。
中央黨校政法部教授肖立輝也認(rèn)為，“摸清家底，對(duì)現(xiàn)存的黨內(nèi)法規(guī)做一次徹底清查，看看哪些已經(jīng)不合時(shí)宜需要廢止，哪些需要修改，哪些繼續(xù)有效，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)十分必要，對(duì)于黨內(nèi)政治實(shí)踐也十分必要?！?/p>
嚴(yán)肅審慎、科學(xué)民主的清理過程
這次清理工作時(shí)間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數(shù)量多，任務(wù)十分繁重。
為做好這次集中清理工作，中央批準(zhǔn)成立了由中央辦公廳牽頭，中央紀(jì)委、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、國(guó)家檔案局、國(guó)家保密局等單位參加的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組辦公室設(shè)在中央辦公廳法規(guī)局。各地區(qū)、中央有關(guān)部門也相應(yīng)成立了清理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
據(jù)介紹，此次集中清理按照“由近及遠(yuǎn)、先上位后下位”的思路進(jìn)行。所謂由近及遠(yuǎn)，是指清理工作分兩個(gè)階段實(shí)施：第一階段清理1978年至2012年6月底前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國(guó)成立后至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。所謂先上位后下位，是指先對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委同步啟動(dòng)清理工作，但要待中央《決定》出臺(tái)后，再對(duì)照中央清理意見開展審核、審批等工作。全部清理工作將于2014年12月底前完成。
據(jù)介紹，納入第一階段清理范圍的中央文件共767件，中央紀(jì)委、中央各部門及各省區(qū)市清理的文件加起來逾2萬件。
任鐵纓說，歷時(shí)一年，對(duì)767件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，算下來平均一天就要清理2件。同時(shí)，要對(duì)每個(gè)文件逐字逐條研判，作出審慎、經(jīng)得起考驗(yàn)的清理決定，以免使清理工作效果“打折”，工作任務(wù)之重可想而知。
記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到，這次清理遵循了嚴(yán)格的程序，經(jīng)過了5個(gè)環(huán)節(jié)：一是確定清理范圍。從1978年至2012年6月制定的近4000件各類中央文件中，梳理出767件屬于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的納入清理范圍。二是提出清理意見。根據(jù)“誰起草、誰提出清理意見”的原則，由中央有關(guān)部委和單位研究提出初步清理意見。三是組織集中審核。中央辦公廳會(huì)同有關(guān)部門成立集中審核工作組，根據(jù)各有關(guān)部委和單位提出的初步清理意見，逐件進(jìn)行論證審核。四是廣泛征求意見。將審核意見分送有關(guān)部委和單位，并根據(jù)各方面反饋情況形成一致的清理意見。五是中央審批發(fā)布?！稕Q定》稿形成后，按程序報(bào)請(qǐng)中央審批發(fā)布。
據(jù)介紹，這次清理主要采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等3種處理方式。
——決定廢止162件，占清理文件總數(shù)的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致；二是明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要；三是已被新的規(guī)定涵蓋或者替代。
——宣布失效138件，占清理文件總數(shù)的18%。宣布失效的主要有2種：一是文件的調(diào)整對(duì)象已消失；二是文件適用期已過或者文件規(guī)定的階段性任務(wù)已經(jīng)完成，文件事實(shí)上已不再執(zhí)行。
——繼續(xù)有效467件，占清理文件總數(shù)的61%。繼續(xù)有效的有3種：一是文件內(nèi)容不存在問題；二是文件內(nèi)容雖存在一些問題，但不影響繼續(xù)執(zhí)行，廢止、修改的必要性不大；三是文件內(nèi)容存在一些問題，需要進(jìn)行修改，但修改前繼續(xù)有效。決定予以修改的文件共42件。
據(jù)介紹，這次中央發(fā)布《決定》，是第一階段清理工作的重要成果，標(biāo)志著中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第一階段清理任務(wù)完成，隨即轉(zhuǎn)入第二階段。各地區(qū)各部門在對(duì)照中央《決定》完成第一階段清理工作后，也將轉(zhuǎn)入第二階段。
讓黨內(nèi)法規(guī)制度真正成為硬約束
制度的生命力在于執(zhí)行。習(xí)近平總書記不久前在河北考察調(diào)研時(shí)指出，有些政策規(guī)定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設(shè)，這樣就會(huì)形成“破窗效應(yīng)”。
“有生命力的制度，應(yīng)當(dāng)是科學(xué)合理、務(wù)實(shí)管用、適應(yīng)需要、便于執(zhí)行的好制度。”國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授胡建淼認(rèn)為，制約當(dāng)前制度執(zhí)行力提高的一大障礙是制度本身存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，經(jīng)過清理，將那些不該繼續(xù)執(zhí)行和事實(shí)上已不再執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)制度予以廢止和宣布失效，達(dá)到制度“瘦身”的目的，同時(shí)對(duì)需要修改的黨內(nèi)法規(guī)制度安排進(jìn)行修改，達(dá)到制度“健身”的效果，可以為提高制度執(zhí)行力掃清障礙。
專家認(rèn)為，經(jīng)過這次清理，繼續(xù)有效的文件可以說是“有一件算一件”，必須得到嚴(yán)格執(zhí)行，確保有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究。
這次中央《決定》明確要求，對(duì)繼續(xù)有效的467件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，各地區(qū)各部門要進(jìn)一步加大貫徹落實(shí)力度，完善制度實(shí)施后評(píng)估機(jī)制、督查機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)行為，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，確保各項(xiàng)制度規(guī)定成為必須遵守的剛性約束。
專家認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度真正得到實(shí)施，單靠一次集中清理并不夠。這次集中清理只是解決了此前黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的問題。今后，還要按照中央要求，建立健全清理工作長(zhǎng)效機(jī)制，既要重視定期清理，一般每5年開展一次集中清理；也要重視日常清理，在制定或者修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，同步對(duì)與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，實(shí)現(xiàn)清理工作的經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化。
“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)不斷向前推進(jìn)的過程?！比舞F纓說，集中清理之后，適應(yīng)世情國(guó)情黨情的發(fā)展變化，在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中吸納這些年黨建創(chuàng)新的成果，黨的法規(guī)制度將更加具有生命力，將為管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)提供更好的制度保障。
新聞背景：各地各部門正集中清理２萬多件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件
新華社北京８月２８日電（記者隋笑飛、李菲）根據(jù)中央部署，中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委正在對(duì)１９７８年至２０１２年６月底前制定的２萬多件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理。
中央對(duì)開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作高度重視?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理。去年，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，啟動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。
記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到，此次集中清理分為兩個(gè)階段。第一階段清理的是１９７８年至２０１２年６月底前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。清理按照先上位后下位的原則進(jìn)行。截至目前，由中央發(fā)布的７６７件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已清理完畢，由中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作正在進(jìn)行中，下一步將對(duì)照中央清理決定盡快完成審核、審批工作。第二階段清理的是新中國(guó)成立至１９７８年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。
黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等７類。從效力等級(jí)上講，包括黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)、省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)４個(gè)層級(jí)。
