新華社北京２月２８日電
行政體制改革的“表”與“里”
國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 宋世明
剛剛閉幕的黨的十八屆二中全會審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。從全會公報的內(nèi)容看，這次改革突出了政府職能轉(zhuǎn)變這一核心，在簡政放權(quán)、減少微觀事務(wù)管理、更好發(fā)揮市場和社會作用方面，提出了一系列重要舉措。這是本輪改革不同于以往的一大亮點。行政體制改革是一項系統(tǒng)工程，包括政府職能轉(zhuǎn)變、組織機構(gòu)調(diào)整、運行機制完善、行政流程優(yōu)化、管理方式創(chuàng)新、行政權(quán)力制約等多方面內(nèi)容。在這些內(nèi)容中，政府職能是深層次的、管根本的。只有把轉(zhuǎn)變政府職能切實向前推進(jìn)，組織機構(gòu)調(diào)整等其他方面改革才能取得實質(zhì)性突破，才更有意義。
一、機構(gòu)改革是行政體制改革的“表”
自１９８２年至２００３年，黨中央、國務(wù)院的有關(guān)文件中往往以機構(gòu)改革來指代行政體制改革。１９８２年１月，鄧小平同志指出，“精簡機構(gòu)是一場革命”。１９８８年、１９９３年、１９９８年制定的三個國務(wù)院機構(gòu)改革方案，都涉及機構(gòu)職能、運行方式等內(nèi)容。如：１９９８年２月，黨的十五屆二中全會和隨后的九屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，提出機構(gòu)改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變職能、調(diào)整分工、完善公務(wù)員制度，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。顯然，在這一時期，機構(gòu)改革一直是行政體制改革的“代名詞”。
２００３年２月，黨的十六屆二中全會審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》，隨后十屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，明確把行政管理體制改革與機構(gòu)改革區(qū)分開來。２００８年，黨的十七屆二中全會分別審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，同樣對二者作了區(qū)分。
由于在很長時期內(nèi)，我們常常以機構(gòu)改革來指代行政體制改革，結(jié)果給人們造成一種片面認(rèn)識，即行政體制改革就是機構(gòu)改革。只要一提到行政體制改革，人們想到的往往就是政府機構(gòu)的調(diào)整，關(guān)注的也主要是機構(gòu)的撤立分合。實際上，政府組織機構(gòu)只是履行政府職能、承擔(dān)政府責(zé)任的載體，是政府的“表”，政府機構(gòu)改革也只是行政體制改革的一項內(nèi)容，盡管很重要，但遠(yuǎn)不能反映行政體制改革的內(nèi)在本質(zhì)和核心，更不能代替行政體制改革。
二、政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的“里”
政府職能是政府適應(yīng)特定時期社會需求而被賦予的特定使命，是政府需要發(fā)揮的功能和承擔(dān)的責(zé)任。與有形的政府機構(gòu)不同，政府職能是無形的，卻是行政體制的核心，因為政府職能是設(shè)立政府機構(gòu)的依據(jù)，是政府投入資源、維持運轉(zhuǎn)、開展工作的目的所在。如果一個政府機構(gòu)履行的職能被取消，該機構(gòu)便沒有存在的必要；如果一個政府機構(gòu)的職能被削弱，其規(guī)模必然要縮小，人員必然要裁減?？梢哉f，政府機構(gòu)是“廟”，政府職能是“神”。不信神，就不用建廟，更不需要請和尚。因此，政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心，是行政體制改革的“里”。
我國對于轉(zhuǎn)變政府職能重要性的認(rèn)識經(jīng)歷了一個逐步深化的過程。早在１９８４年，黨的十二屆三中全會通過的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》便提出，要實行政企分開，正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能。１９８７年黨的十三大報告指出，“這次機構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵”。１９９３年的《政府工作報告》提出“要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個中心環(huán)節(jié)”。此后，在黨的十五大報告以及幾屆政府工作報告等重要文件中，都強調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能。２００８年通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》進(jìn)一步明確，深化行政管理體制改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，突出了職能轉(zhuǎn)變在行政體制改革中的核心地位。
隨著思想認(rèn)識的深化，轉(zhuǎn)變政府職能的力度也逐步加大，并取得了重大進(jìn)展。應(yīng)該說，經(jīng)過多年努力，我國政府職能已發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。但是，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相比，目前職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿弧＿@已成為現(xiàn)階段我國行政體制最要害的問題，成為制約其他方面改革深化的瓶頸和根源，影響了整個行政體制改革的成效。繼續(xù)深化行政體制改革，必須把切實轉(zhuǎn)變政府職能列為重中之重。
三、正確處理“表”與“里”的關(guān)系
機構(gòu)是職能的載體，職能是機構(gòu)存在的依據(jù)。政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變一表一里、緊密相聯(lián)。在謀劃和推進(jìn)行政體制改革中，必須分清主次，正確處理二者的關(guān)系。既要看到機構(gòu)改革對于轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、優(yōu)化資源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只關(guān)注機構(gòu)改革而輕視職能轉(zhuǎn)變，甚至以機構(gòu)改革代替行政體制改革。
由于機構(gòu)具有外顯性，必須重視機構(gòu)改革對于社會的符號作用。特別是在當(dāng)前社會各界對深化行政體制改革期待較高的情況下，需要通過推進(jìn)機構(gòu)改革，回應(yīng)社會關(guān)切，凝聚改革共識和正能量，進(jìn)而推動其他方面的改革。實際上，適時合理的機構(gòu)改革能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。如１９９８年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，撤銷了１０個專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，極大地削弱了政企不分的組織基礎(chǔ)，有力地推動了政府職能轉(zhuǎn)變。１９８１年到２０１１年，國務(wù)院各類機構(gòu)從１００個減少到７４個，組成部門從５２個減少到２７個，除精簡了大量人員、提高了行政效率之外，對政府職能的轉(zhuǎn)變也發(fā)揮了很大作用。
但是，轉(zhuǎn)變政府職能更具根本性。如果不轉(zhuǎn)變政府職能，單純的機構(gòu)拆拆并并、分分合合沒有意義，而且機構(gòu)調(diào)整會遇到巨大阻力。即使機構(gòu)被撤并，過一段時間有可能會重設(shè)。或者雖然不再設(shè)立機構(gòu)，但人員規(guī)模會出現(xiàn)反彈，形成“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。近些年來，一些政府部門之所以出現(xiàn)長期借調(diào)人員、超編進(jìn)人等現(xiàn)象，就是因為只是精簡了機構(gòu)和人員，而政府職能沒有轉(zhuǎn)變，承擔(dān)的工作沒有減少，使得現(xiàn)有人員不堪重負(fù)。相反，如果切實轉(zhuǎn)變了政府職能，一些政府機構(gòu)便失去了存在的依據(jù)。皮之不存，毛將焉附？該轉(zhuǎn)移的職能轉(zhuǎn)移出去了，機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下問題就會迎刃而解，權(quán)力尋租等腐敗行為的空間自然也會被壓縮。
因此，深化行政體制改革，必須把政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革緊密結(jié)合起來。新一輪改革啟動在即，可以預(yù)期，這次改革將在以往成果的基礎(chǔ)上，由表及里，把政府職能轉(zhuǎn)變大大向前推進(jìn)一步，通過加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)機構(gòu)改革，促進(jìn)行政體制改革全面深化。
