繼續(xù)實施結(jié)構(gòu)性減稅 促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展
肖 捷
國際金融危機爆發(fā)以來，在世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相繼陷入經(jīng)濟低迷的狀態(tài)下，我國經(jīng)濟保持了穩(wěn)定增長勢頭，政府宏觀調(diào)控起到了重要作用，結(jié)構(gòu)性減稅顯示出特有功效。
一
起源于世界最大經(jīng)濟體的本輪國際金融危機，以及隨后出現(xiàn)的歐洲部分國家主權(quán)債務(wù)危機，不僅揭示了完全由“看不見的手”決定的分配并不都是社會最需要的分配，而且暴露了一些發(fā)達(dá)國家長期通過負(fù)債維持個人消費或政府開支的增長模式已經(jīng)無力繼續(xù)成為激活經(jīng)濟復(fù)蘇的引擎。在經(jīng)濟全球化背景下，國際金融危機對我國經(jīng)濟發(fā)展方式也形成了倒逼機制。進入新世紀(jì)以來，我國抓住世界經(jīng)濟步入新的上升周期的有利時機實現(xiàn)了經(jīng)濟快速增長，取得了經(jīng)濟總量位居世界第二的長足進步。同時，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境的逐步變化，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式也面臨著加快轉(zhuǎn)變的迫切需要。
作為拉動經(jīng)濟增長的投資、消費、出口對經(jīng)濟增長的貢獻不協(xié)調(diào)，偏高的投資率、偏低的消費率、偏大的貿(mào)易順差對經(jīng)濟增長形成的拉動效應(yīng)不可持續(xù)。長期通過耗用大量能源資源等生產(chǎn)要素?fù)Q取的經(jīng)濟總量擴張，在我國資源環(huán)境承載能力不強，各類約束性矛盾日趨突出的狀態(tài)下無法延續(xù)。缺乏核心競爭力和技術(shù)創(chuàng)新推動，以低水平產(chǎn)業(yè)重復(fù)生產(chǎn)為主要特征的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以為繼。地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)和社會群體收入差距不合理的狀況，無論是對構(gòu)建和諧社會還是實現(xiàn)共同富裕都不相適應(yīng)。因此，本輪國際金融危機對我國經(jīng)濟的沖擊，在深層次上是對傳統(tǒng)的不可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展方式的沖擊。
為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中央明確提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的總體要求，即促進經(jīng)濟增長向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，向依靠一、二、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。圍繞這一總體要求，需要在體制機制和利益導(dǎo)向上形成相應(yīng)的制度性安排，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得實質(zhì)性突破。
稅收是政府籌集財政收入、調(diào)控經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配的重要手段。由于社會可供分配的資源有限，稅收實際上是把企業(yè)和個人掌握的部分資源依法轉(zhuǎn)為政府支配。我國目前是實行復(fù)合稅制，征收的稅種可以分為貨物勞務(wù)類、所得類、財產(chǎn)類和行為類。其中，貨物勞務(wù)類和所得類稅收約占全部稅收收入的90%。這些不同種類的稅收在籌集財政收入的同時，也影響著企業(yè)和個人的投資與消費、收入與財富分配，以及生產(chǎn)和交易等行為。通過科學(xué)運用調(diào)整稅基或稅率、設(shè)置征收標(biāo)準(zhǔn)等稅制要素，制定實施減稅政策，將原由政府掌握的資源轉(zhuǎn)由企業(yè)和個人支配，可以在預(yù)算政策和貨幣政策配合下，改善供給和需求結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
二
本輪國際金融危機爆發(fā)至今已有四年時間。與世界其他主要經(jīng)濟體倍受巨額政府赤字困擾，在財政政策上窮盡思忖削減政府開支或增加稅收相比，我國政府在合理控制赤字總規(guī)模的同時，不間斷地實施了大規(guī)模結(jié)構(gòu)性減稅政策。相對于具有普惠意義的全面減稅而言，結(jié)構(gòu)性減稅是有選擇的稅收優(yōu)惠。2008年以來，通過采用直接優(yōu)惠（包括稅收減免、降低稅率等）和間接優(yōu)惠（諸如投資抵免、加計扣除、減計收入、允許計提風(fēng)險準(zhǔn)備等）方式實施的減稅措施累計已有70多項，涉及十幾個稅種，每年減稅規(guī)模達(dá)數(shù)千億元。主要減稅措施的政策取向是：
著力擴大消費需求。進一步擴大內(nèi)需特別是居民消費需求，是保持我國經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為增加居民收入，減輕中低收入者稅收負(fù)擔(dān)，提高居民消費能力，從2008年10月起，對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅；在2008年3月提高工資薪金所得費用減除標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從2011年9月1日開始實施新修訂的個人所得稅法，當(dāng)年第四季度因減稅相應(yīng)增加居民可支配收入約500億元，全國有900多萬個體工商戶稅負(fù)下降；今年開始降低包括居民日用品在內(nèi)的700多種商品進口關(guān)稅，對219個品種蔬菜免征批發(fā)和零售環(huán)節(jié)增值稅。這些措施為提升消費對經(jīng)濟增長的貢獻發(fā)揮了積極作用。
積極促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。這是提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和國際競爭力的戰(zhàn)略重點。2009年以來，在全國范圍內(nèi)推行增值稅轉(zhuǎn)型改革，已累計減少稅收5000多億元，有力地促進了企業(yè)投資和技術(shù)進步；2008年對企業(yè)的國債利息收入等免征企業(yè)所得稅， 2008年9月對證券交易印花稅實行單邊征收，2009年對農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行給予營業(yè)稅等優(yōu)惠，支持金融保險業(yè)和資本市場健康發(fā)展；從2009年開始對21個服務(wù)外包示范城市的技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)實行企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等優(yōu)惠政策，支持技術(shù)先進型服務(wù)業(yè)發(fā)展；從2009年起實施促進經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、文化產(chǎn)業(yè)、動漫產(chǎn)業(yè)等發(fā)展的增值稅、企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策，支持文化體制改革和文化事業(yè)發(fā)展；今年進行的營業(yè)稅改征增值稅試點，也屬于一項力度較大的減稅措施，有利于加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
切實推動科技進步和自主創(chuàng)新。充分發(fā)揮科技支撐作用，對調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，具有決定性意義。從2008年開始實施新企業(yè)所得稅法，對企業(yè)研發(fā)費用實行加計扣除，對國家重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅，鼓勵技術(shù)開發(fā)和自主創(chuàng)新；2008年以來，為支持科技企業(yè)孵化器和大學(xué)科技園建設(shè)，實施有關(guān)營業(yè)稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠政策；2011年，為鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實施增值稅等優(yōu)惠政策。2008年至2011年，每年為鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展減免稅收均有數(shù)百億元。
有效推進節(jié)能減排和環(huán)境保護。促進形成節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。從2008年起，我國先后調(diào)整和完善節(jié)能減排、環(huán)境保護等稅收政策，對國內(nèi)企業(yè)為生產(chǎn)大型環(huán)保和資源綜合利用等設(shè)備而進口關(guān)鍵零部件和原材料免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，企業(yè)購置用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等專用設(shè)備的投資額可抵免部分企業(yè)所得稅，目前已累計減免相關(guān)稅收1000多億元。
大力支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，關(guān)系經(jīng)濟繁榮、社會和諧、民族團結(jié)和國家安全。2010年，黨中央、國務(wù)院決定實施新一輪為期十年的促進西部大開發(fā)稅收政策，對設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅，符合國家扶持條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資等所得可享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。繼續(xù)實施或新出臺支持特殊困難地區(qū)、民族邊疆地區(qū)等區(qū)域發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。2011年在海南進行離境退稅和離島免稅政策試點。
全力保障和改善民生。這是經(jīng)濟發(fā)展的根本目的，也是實施結(jié)構(gòu)性減稅政策的重點之一。按照實施積極的就業(yè)政策的要求，2008年以來，國家相繼延長促進就業(yè)再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期限，出臺鼓勵就業(yè)創(chuàng)業(yè)的稅收扶持政策，并將大學(xué)生、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體等作為扶持的重點，其中下崗再就業(yè)人員和殘疾人員等享受的稅收減免已有幾百億元。為支持解決群眾住房問題，2008年以來先后對廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房建設(shè)和運營實施房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、印花稅等稅收優(yōu)惠政策。
全面促進小型微型企業(yè)發(fā)展。小型微型企業(yè)是提供新增就業(yè)崗位的主要渠道，也是科技創(chuàng)新的重要力量。2009年國家出臺對小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅、金融企業(yè)對中小企業(yè)貸款損失專項準(zhǔn)備金準(zhǔn)予所得稅前扣除等稅收政策；2010年出臺對符合條件的農(nóng)村金融機構(gòu)金融保險收入減按3%征收營業(yè)稅等政策；2011年又出臺促進小型微型企業(yè)發(fā)展、提高個體工商戶增值稅和營業(yè)稅起征點等稅收優(yōu)惠政策。
上述結(jié)構(gòu)性減稅政策，體現(xiàn)了多稅種并用、多環(huán)節(jié)共促、影響范圍廣的特點，今年仍然繼續(xù)實施。稅務(wù)部門要不折不扣地將各項減稅政策落到實處。需要指出的是，增值稅和所得稅是減稅規(guī)模最大的稅種，構(gòu)成了減稅的主體，對提高資源配置效率，改善供求關(guān)系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保障和改善民生起到了積極作用。各項減稅政策的具體效應(yīng)，還有待通過對翔實的數(shù)據(jù)測算分析后，做出定量評估，進而不斷積累實施結(jié)構(gòu)性減稅政策的經(jīng)驗。
三
按照中央關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的各項要求，“十二五”期間繼續(xù)實施結(jié)構(gòu)性減稅政策應(yīng)進一步突出重點，與深化稅制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與其他調(diào)控手段相互配合，逐步建立健全管理監(jiān)督機制，妥善處理好提高市場效率、促進社會公平與保持經(jīng)濟穩(wěn)定之間的關(guān)系。
實施結(jié)構(gòu)性減稅要力促轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，增強發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，是我國當(dāng)前和今后一個時期的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)。減稅政策的安排應(yīng)著力促進擴大內(nèi)需和調(diào)整結(jié)構(gòu)，突出體現(xiàn)積極支持實體經(jīng)濟自主創(chuàng)新和小型微型企業(yè)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，支持促進就業(yè)和提高低收入群體消費能力。
實施結(jié)構(gòu)性減稅要結(jié)合深化稅制改革形成長期制度安排。按照構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的稅收體制機制的要求，在深化稅制改革進程中，可以考慮將一些有利于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的稅收政策作為長期制度安排。國家“十二五”規(guī)劃確定的營業(yè)稅改征增值稅、全面改革資源稅，開征環(huán)境保護稅等稅制改革措施，將更加凸顯減稅政策對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的激勵、引導(dǎo)作用。
實施結(jié)構(gòu)性減稅要與其他調(diào)控手段相互配合。稅收不是無所不能的調(diào)控工具，在穩(wěn)定經(jīng)濟、調(diào)整結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)分配方面，各稅種所起的作用亦不盡相同。在實踐中，運用預(yù)算和貨幣政策等調(diào)控工具可能會對減稅政策的實施產(chǎn)生擠出效應(yīng)。為了順利實現(xiàn)減稅政策的預(yù)期目標(biāo)，不僅要正確認(rèn)識稅種的特點和稅負(fù)歸宿問題，也需要預(yù)算、貨幣等政策工具巧妙配合，努力提高調(diào)控的一致性和精確性。
實施結(jié)構(gòu)性減稅要納入國家預(yù)算體系統(tǒng)一規(guī)范管理。減稅政策形成的資源配置權(quán)轉(zhuǎn)移，相當(dāng)于一種稅式支出，或是財政支出的替代，應(yīng)作為政府公共政策和公共財政的有機組成部分。目前我國以常態(tài)形式實施的減免稅數(shù)額已具相當(dāng)規(guī)模。有必要參照國際經(jīng)驗，將減免稅納入國家預(yù)算體系，建立專門預(yù)算管理制度。這既有利于統(tǒng)籌安排財力資源，在不影響滿足基本公共服務(wù)支出需求的基礎(chǔ)上，把握好減稅的力度，防范財政風(fēng)險；也有助于提高減稅政策和資金使用的透明度，加強規(guī)范管理和社會監(jiān)督。
（作者：國家稅務(wù)總局黨組書記、局長）
