在深化改革中推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變
劉家義
轉變發(fā)展方式是經(jīng)濟發(fā)展和技術進步的必然結果和內(nèi)在要求。黨的十七屆五中全會提出，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，既是一場攻堅戰(zhàn)，也是一場持久戰(zhàn)，必須通過深化改革來推動。只有堅定不移地推進改革，才能形成并完善有利于科學發(fā)展的體制機制，才能為發(fā)展方式的轉變提供強勁動力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。
一、深刻認識當前轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的困境，明確深化改革的著力點和突破口
改革開放以來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了30多年的平穩(wěn)持續(xù)快速增長，創(chuàng)造了人類社會發(fā)展的奇跡。但也毋庸諱言，我國經(jīng)濟發(fā)展的資源依賴、投資驅動的粗放型特征依然突出，一些深層次結構性問題、體制性障礙已成為持續(xù)發(fā)展的瓶頸。其中，有三個問題需要高度重視。
社會主義市場經(jīng)濟體制尚不健全，仍存在政企不分、政府職能越位、缺位、錯位現(xiàn)象。由于市場經(jīng)濟主體之間的關系未完全理順，從而使得市場配置資源的基礎性作用難以充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)為：一是有的地方政府依然習慣于用紅頭文件或行政命令來管理市場，有的地方政府為企業(yè)經(jīng)營借貸擔保、無償提供土地、擅自減免稅費，使得一些不應由政府承擔的市場糾紛后果最終由政府買單，甚至有的地方政府將投資集中用于競爭性領域與企業(yè)爭利。二是一些地方政府在制定市場標準、明確市場規(guī)則、規(guī)范市場秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟利益關系等方面工作力度不夠，對國有企業(yè)在對外投資等領域相互爭利的問題疏于管理，對某些海外資本惡意收購國有資產(chǎn)，甚至涉及國家經(jīng)濟安全等問題管控不嚴。三是企業(yè)發(fā)展還沒有真正轉變到適應市場經(jīng)濟要求上來，承擔了一些政策性職能，過度依賴政府救助和輸血。特別是個別國有企業(yè)還未真正形成科學有效的法人治理結構，有的內(nèi)部管理層級過多、監(jiān)督制約不力，有的違規(guī)決策造成國有資產(chǎn)損失。
經(jīng)濟政策賴以運行的體制機制還不順暢，政府宏觀調(diào)控作用發(fā)揮受限。當前，在規(guī)范和引導經(jīng)濟運行中，財政、投資、資源環(huán)境保護等體制機制仍不健全，削弱了宏觀調(diào)控的效能與效應。一是公共財政體系不健全，財政的分配和調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠。長期以來，各級政府的事權和財權劃分缺乏科學依據(jù)，轉移支付中專項占比較高，加之統(tǒng)一完整的國家預算體系尚未建立，一些財力游離于預算監(jiān)管之外，不利于規(guī)范財政分配秩序，也影響了基本公共服務均等化的順利推進。二是投資體制改革不到位，制約了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提高。政府投資范圍界定不清晰，在基礎性和公益性領域投資相對滯后的同時，一些地方政府卻將大量財政資金投入了國家限制和禁止發(fā)展的領域，特別是由于投資決策、執(zhí)行和監(jiān)督缺乏有效制約，使得投資結構失衡和權力“尋租”問題時有發(fā)生。三是資源環(huán)境保護體制不完善。有的地方資源開發(fā)利用方式粗放，污染防治措施形同虛設，雖然經(jīng)濟速度一時上去了，但造成的環(huán)境污染與資源浪費卻是不可逆轉的。四是社會保障體系不完善。特別是農(nóng)村居民、進城務工人員、無業(yè)人員等特殊困難群眾的社會保障問題還未完全解決，一些地方仍存在拖欠征地補償款等問題。這些都使群眾能夠享受的實惠打了折扣。
一些措施銜接不到位，不利于發(fā)揮整體合力。這主要表現(xiàn)在：一是某些措施相互間銜接與配套跟不上，如有的地區(qū)的投資政策與資源環(huán)保政策存在明顯沖突，仍存在著依靠犧牲環(huán)境來換取當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的傾向。二是在實施措施中存在著相互抵消的問題。如在廉租房建設上，有關部門由于信息不共享而存在分歧，造成廉租住房補貼大量閑置和相關群眾無法享受補助并存的現(xiàn)象。三是市場發(fā)展與監(jiān)管不同步。以金融體制改革為例，金融分業(yè)監(jiān)管難以有效約束跨市場金融業(yè)務，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不夠順暢，部分貸款違規(guī)流入證券市場。另外，有的銀行通過借新還舊、延長貸款期限和多發(fā)放中長期貸款等方式，掩蓋了一些有問題的信貸資產(chǎn)。這些問題的存在，在一定程度上沖抵了國家宏觀調(diào)控的政策效果。
二、加強頂層設計和總體規(guī)劃，切實保障各領域改革的協(xié)調(diào)推進
胡錦濤總書記指出，為保證制定的各項法規(guī)制度行得通、做得到，必須使之彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。這為我們整體推進改革指明了方向。事實上，任何一個領域的改革都不可能孤軍深入，必須全面考慮和統(tǒng)籌部署，把各領域改革有機結合起來，使改革深入平穩(wěn)地向前推進。
建立科學規(guī)范的決策和協(xié)調(diào)機制，加強改革的頂層設計和總體規(guī)劃。在加快轉變政府職能、堅持依法行政的同時，要積極整合各方面資源，建立高層次的改革領導、組織、決策和協(xié)調(diào)機制，負責改革制度的頂層設計和總體規(guī)劃。當前，重點是圍繞科學發(fā)展主題和加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式主線，確定行政管理體制、財稅金融體制以及資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費等方面改革的優(yōu)先順序和重點任務，使各項改革互為依托、相互支撐，互為補充、有機銜接。
建立健全相關法律法規(guī)體系，使改革沿著規(guī)范化、法治化軌道發(fā)展。深化改革離不開強有力的法律法規(guī)保障。要根據(jù)改革的總體規(guī)劃、重點環(huán)節(jié)和關鍵領域的要求，不斷加強立法工作，從注重經(jīng)濟領域立法逐步向注重社會領域立法和其他領域立法均衡發(fā)展轉變，從注重創(chuàng)建法律體系逐步向提高立法質(zhì)量、強化法律效果轉變。在及時將實踐證明行之有效的方針政策轉化為法律法規(guī)的同時，要避免陷入“法律萬能論”的誤區(qū)，充分發(fā)揮方針政策、道德規(guī)范、風俗習慣和社會輿論的綜合調(diào)節(jié)作用，切實減少阻力，推進改革順利進行。
進一步規(guī)范權力運行，為改革創(chuàng)造公開、公平和公正的發(fā)展環(huán)境。在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和改革逐步深化的關鍵時期，必須進一步規(guī)范和監(jiān)督權力運行，依法梳理市場經(jīng)濟主體之間的關系，著力建立公開、公平、公正和誠信的經(jīng)濟社會發(fā)展秩序，從而為改革的深入推進提供良好的基礎和環(huán)境。同時，要加強對改革進程的跟蹤監(jiān)督和階段性評價，及時糾正失誤、問題和偏差，使改革措施更加完善，收獲最佳成果。
三、深入推進重點領域改革，有效促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變
改革是一項系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌謀劃，也要重點突破?！笆濉睍r期，深化改革要突出戰(zhàn)略重點，明確主攻方向，不斷解決關鍵領域存在的體制機制問題，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變不斷取得新的突破。
深化市場經(jīng)濟體制改革。實踐證明，建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一個關鍵環(huán)節(jié)是政府職能改革，而政府職能改革的關鍵又在于推進行政管理體制改革，正確處理政府與市場的關系。首先，要加快轉變政府職能，調(diào)整、規(guī)范和清理政府管理事項，規(guī)范各級政府的行政審批權限，減少政府對微觀經(jīng)濟的干預，更多地運用經(jīng)濟、法律和文化手段，加強對經(jīng)濟社會發(fā)展的引導、調(diào)控和監(jiān)管。其次，要完善政府決策機制，增強政策透明度和公眾參與度，強化行政問責制和責任追究機制，提高政府執(zhí)行力和公信力。第三，要建立健全符合科學發(fā)展觀要求的政績考核機制，把結構優(yōu)化、自主創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護、民生改善等指標納入干部政績考核體系。
深化財稅體制改革。深化財稅體制改革是實現(xiàn)政府職能轉變和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要措施。首先，要明確中央和地方的事權和支出責任，著力完善公共財政關系，圍繞推進主體功能區(qū)建設，制定和實施差別化的財稅政策和績效評價體系，建立和規(guī)范地方政府舉債融資機制和債務預警機制。其次，要調(diào)整和優(yōu)化轉移支付結構，相應提高一般性轉移支付的規(guī)模和比例，清理和規(guī)范專項轉移支付，嚴格控制新增專項轉移支付項目。第三，不斷完善預算編制和執(zhí)行管理制度，明確公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算、社會保障預算和債務預算的功能定位，逐步健全統(tǒng)一和完整的政府預算體系，推進預算公開，自覺接受社會監(jiān)督。
深化投融資體制改革。其目標就是要建立多種經(jīng)營形式并存、結構合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系，優(yōu)化投資結構，提高投資效益。首先，要擴大資本市場規(guī)模，優(yōu)化資本市場結構，發(fā)揮資本市場對金融資源的優(yōu)化配置功能。其次，要提高金融監(jiān)管水平，督促金融機構自覺將經(jīng)營取向調(diào)整到國家貨幣政策的要求上來，建立健全系統(tǒng)性金融風險防范預警體系和處置機制，切實維護國家金融安全。第三，要在穩(wěn)步推進利率市場化改革的基礎上，綜合利用稅收和產(chǎn)業(yè)政策等多種手段，充分發(fā)揮政府投資的導向作用。第四，堅持以市場需求為導向，合理界定政府投資范圍，提高政府投資績效，把增投資與擴內(nèi)需、惠民生、促發(fā)展、保穩(wěn)定有機結合起來，形成投資和消費良性互動增長機制。
深化國有企業(yè)改革。從目前情況看，國有企業(yè)改革任務十分繁重，國有資產(chǎn)對國民經(jīng)濟發(fā)展的整體效能有待提高。首先，要加大國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整和轉型力度，促進國有資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)布局和結構優(yōu)化，鼓勵國有企業(yè)依法通過聯(lián)合、兼并和重組等方式做大做強。第二，要大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵國有企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，推動上下游產(chǎn)業(yè)、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)學研各方建立持續(xù)穩(wěn)定、利益共享、風險共擔的戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進創(chuàng)新投資主體與技術提供主體之間的交流與合作。第三，加強國有企業(yè)治理結構及內(nèi)控體系建設，健全董事、監(jiān)事職責管理和失職行為的責任追究制度，有效發(fā)揮總會計師的作用，促進重大事項決策的民主化和科學化。
完善基本公共服務體系。重點是要逐步形成公共服務供給的社會和市場參與機制。首先，從調(diào)整國民收入分配格局入手，充分發(fā)揮市場對初次分配的基礎性調(diào)節(jié)作用，切實扭轉居民收入差距擴大的趨勢。其次，推進社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和教育等民生領域改革，注重政策措施的可操作性和實施效果，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相互銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度，完善民生政策資金的分配管理工作。同時，要加強社會管理能力建設，創(chuàng)新社會管理體制，切實維護經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定。
（作者：國家審計署審計長）
