面向西南開(kāi)放戰(zhàn)略的云南城鎮(zhèn)化機(jī)遇
云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng) 羅應(yīng)光
最近，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的意見(jiàn)》，提出了云南五個(gè)方面的發(fā)展戰(zhàn)略定位，明確了七個(gè)方面的主要任務(wù)和工作重點(diǎn)。《意見(jiàn)》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于促進(jìn)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。云南省委、省政府于2011年5月30日在瑞麗召開(kāi)了加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的動(dòng)員大會(huì)，提出了明確的要求。我們必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，緊緊抓住云南橋頭堡建設(shè)的重大歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)云南城鎮(zhèn)化進(jìn)程，努力開(kāi)創(chuàng)"十二五"時(shí)期云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的新局面。
云南城鎮(zhèn)化建設(shè)成績(jī)顯著
省委、省政府歷來(lái)高度重視城鎮(zhèn)化建設(shè)，圍繞"兩強(qiáng)一堡"的戰(zhàn)略目標(biāo)，按照"做強(qiáng)大城市、做優(yōu)中小城市、做特鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做美農(nóng)村"和"堅(jiān)持規(guī)劃、突出特色、保證質(zhì)量、注重節(jié)約"的要求，大力實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅(jiān)持在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在完善產(chǎn)業(yè)支撐中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以城市群和特色小鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，大力推進(jìn)現(xiàn)代新昆明、區(qū)域中心城市建設(shè)，加快推進(jìn)縣城和特色小鎮(zhèn)建設(shè)，全省城鄉(xiāng)面貌煥然一新。據(jù)第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，到2010年底，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到35.2%，比2000年的23.36%上升了11.84個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積2045平方公里，城鎮(zhèn)人口達(dá)到1554萬(wàn)人，形成了1個(gè)特大城市、1個(gè)大城市、3個(gè)中等城市、14個(gè)小城市、106個(gè)縣城、1175個(gè)小城鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系，初步形成了城鎮(zhèn)布局更趨合理、區(qū)域更加協(xié)調(diào)、體系進(jìn)一步完善、功能相互銜接的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套水平大為提高，全省城鎮(zhèn)污水處理率和生活垃圾無(wú)害化處理率均達(dá)到70%以上，縣以上城市供水能力達(dá)到434.87萬(wàn)噸/日，城市燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到61.65%。綠化覆蓋率和城市綠地率分別達(dá)到29.14%和24.68%。小城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，已從簡(jiǎn)單的農(nóng)副產(chǎn)品集散地逐步發(fā)展成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的重要載體，經(jīng)濟(jì)職能日益突出，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位明顯提高。
但是，云南的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在人口眾多、環(huán)境敏感、耕地資源有限，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出、區(qū)域發(fā)展不平衡的特殊省情下推進(jìn)的。由于歷史和社會(huì)、自然等諸多方面的原因，與構(gòu)建大中小并舉、分布合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、特色鮮明、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系這一目標(biāo)相比，云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在一些差距和不足，主要是：城鎮(zhèn)化水平偏低，相當(dāng)于全國(guó)10年前的平均水平；城市數(shù)量少，只有19個(gè)，而且結(jié)構(gòu)不合理，昆明首位度太高；城鎮(zhèn)發(fā)展布局不平衡，東部多西部少；城鎮(zhèn)特色不夠突出，功能不夠合理，千城一面、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題依然存在；基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，縣市級(jí)投入不足；工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化要求，產(chǎn)業(yè)支撐乏力；城市的人口集聚效應(yīng)不夠強(qiáng)，農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)占比大等等。
正確認(rèn)識(shí)加快推進(jìn)云南城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重大機(jī)遇
能否順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，解放思想、創(chuàng)新模式，加快構(gòu)建布局合理、功能完善、特色鮮明的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，健全和完善以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機(jī)制，走出一條符合云南實(shí)際的特色城鎮(zhèn)化道路，已是云南省科學(xué)發(fā)展需要破解的重大課題。
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨難得的發(fā)展機(jī)遇：一是云南省正處在城鎮(zhèn)化加速期，這一趨勢(shì)必須好好把握。按照世界范圍內(nèi)城市化的統(tǒng)計(jì)，一個(gè)區(qū)域當(dāng)其城市化率達(dá)到30%后，城鎮(zhèn)化水平將開(kāi)始加速，現(xiàn)在云南省城鎮(zhèn)化率為36%，正是加速期的前半期。二是云南省人均GDP已經(jīng)突破2000美元，是城鄉(xiāng)關(guān)系快速變化的時(shí)期，如果主動(dòng)建設(shè)得當(dāng)，城鄉(xiāng)一體化快速融合的目標(biāo)將加速實(shí)現(xiàn)。三是隨著橋頭堡建設(shè)納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，云南省的綜合交通系統(tǒng)將獲得極大的發(fā)展，云南也將從對(duì)開(kāi)放的末梢一躍變?yōu)榍把?，云南省各種資源的優(yōu)勢(shì)將加快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，內(nèi)外合力將進(jìn)一步加快國(guó)際國(guó)內(nèi)各種資源在云南省的集聚和流通，從而為全省的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)大動(dòng)力。四是中央繼續(xù)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，將進(jìn)一步在扶持政策、資金投入和項(xiàng)目?jī)A斜等方面加大對(duì)云南支持的力度，這將為我們主動(dòng)推進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)和其他要素集聚，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，提供政策、資金和項(xiàng)目保障。
突出特色，加快推進(jìn)云南城鎮(zhèn)化進(jìn)程
目前，云南省已進(jìn)入城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展、城市空間結(jié)構(gòu)急劇變化的關(guān)鍵時(shí)期。必須緊緊抓住云南橋頭堡建設(shè)的重大歷史機(jī)遇，積極穩(wěn)妥地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)"六個(gè)層次"城鎮(zhèn)體系建設(shè)，健全和完善以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機(jī)制，加快推進(jìn)云南城鎮(zhèn)化進(jìn)程，力爭(zhēng)到2015年全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45％左右，盡快形成以城帶鄉(xiāng)、輻射區(qū)域的發(fā)展局面。
一是突出"特色"和"協(xié)調(diào)"。特色是城鎮(zhèn)品質(zhì)和魅力所在，也是云南城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本著力點(diǎn)。山區(qū)、民族、邊疆和欠發(fā)達(dá)是云南省的根本省情，決定了云南省在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一定要依托自然、歷史和人文資源富集的優(yōu)勢(shì)，在城鎮(zhèn)布局、結(jié)構(gòu)、功能定位、規(guī)劃中既要符合城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，又要充分體現(xiàn)、發(fā)揮云南的比較優(yōu)勢(shì)，探索出一條具有云南特色的城鎮(zhèn)化道路。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中要始終注重協(xié)調(diào)，既要大中小城市和特色小鎮(zhèn)并舉，做強(qiáng)大城市、做優(yōu)中小城市、做特鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做美鄉(xiāng)村，又要在區(qū)域空間上布局合理，做到圈、帶、點(diǎn)之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。要協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，健全完善管理和保障制度，在制度設(shè)計(jì)上充分尊重農(nóng)民進(jìn)城和留城的選擇，保護(hù)其應(yīng)得利益，積極推進(jìn)戶(hù)籍、教育、醫(yī)療、社保和住房等方面的制度創(chuàng)新，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建城鎮(zhèn)管理長(zhǎng)效機(jī)制。要協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，堅(jiān)持把生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先的原則堅(jiān)決地貫穿到城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高資源利用效率，強(qiáng)化土地、水、能源、交通和環(huán)境等要素保障，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提高綜合承載能力，建設(shè)生態(tài)城市。
二是強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的龍頭作用。強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，按照科學(xué)確定城鎮(zhèn)定位、合理安排功能布局、統(tǒng)籌配置公共設(shè)施、突出區(qū)域發(fā)展特色的總要求，科學(xué)編制和實(shí)施好全省城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃，鼓勵(lì)支持各地相關(guān)部門(mén)結(jié)合自身?xiàng)l件、發(fā)展環(huán)境以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)科學(xué)編制和實(shí)施區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃不斷提升城市品質(zhì)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理布局、完善功能、集約土地、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、分步實(shí)施的要求，加快村莊規(guī)劃編制步伐，充分發(fā)揮村莊規(guī)劃在優(yōu)化村莊空間布局、引導(dǎo)農(nóng)村新民居建設(shè)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、統(tǒng)籌配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)等方面的重要作用。爭(zhēng)取到2012年，實(shí)現(xiàn)每個(gè)縣（市、區(qū)）都有縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和縣域村莊整治布點(diǎn)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)有近期建設(shè)規(guī)劃、行政村有總體規(guī)劃、自然村有建設(shè)規(guī)劃的目標(biāo)，確保村鎮(zhèn)按規(guī)劃建設(shè)。
三是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局。城鎮(zhèn)作為省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心載體，是建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的重要空間載體。站在國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下，要按照建設(shè)我國(guó)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的總要求，重新調(diào)整云南發(fā)展空間的戰(zhàn)略布局，完善省域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)大系統(tǒng)，依托重點(diǎn)城市和內(nèi)外通道，布局與對(duì)外和對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系相適應(yīng)的相關(guān)服務(wù)和設(shè)施，發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，跨境區(qū)域內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，均衡發(fā)展，對(duì)等建設(shè)，以?xún)?nèi)帶外，以外促內(nèi)，構(gòu)架與橋頭堡戰(zhàn)略要求相適應(yīng)的省域城鄉(xiāng)空間格局，實(shí)現(xiàn)全省城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)、快速發(fā)展。
四是注重保護(hù)耕地和壩區(qū)。云南壩區(qū)面積只占全省國(guó)土總面積的6%，是我們的衣食之源。要認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府加大保護(hù)耕地、保護(hù)壩子，調(diào)整完善城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展思路的部署，堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)和因地制宜，以轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展方式為主線(xiàn)，樹(shù)立山壩結(jié)合的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，建設(shè)具有地域、民族、歷史、文化和產(chǎn)業(yè)特色的山地、山水、田園城鎮(zhèn)，走"山水田園一幅畫(huà)、城鎮(zhèn)村落一體化"的云南特色城鎮(zhèn)化道路。
五是大力推進(jìn)城市群建設(shè)。以滇中城市群為核心，滇西、滇東北、滇西南、滇西北、滇東南五大城市圈為支點(diǎn)，形成一個(gè)立足全省、面向東南亞、南亞國(guó)家和鄰近省區(qū)的梯級(jí)城市群落，是云南城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市布局的重點(diǎn)。要按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，配合全省打造一批輻射力強(qiáng)的增長(zhǎng)極和對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放經(jīng)濟(jì)走廊的整體發(fā)展規(guī)劃，打破行政區(qū)劃限制，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)，加快全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和重點(diǎn)城市群規(guī)劃及實(shí)施工作。落實(shí)省委關(guān)于完善生產(chǎn)力布局的要求，堅(jiān)持城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)形成相互配套、促進(jìn)，突出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整在城市群規(guī)劃建設(shè)中的主線(xiàn)地位，加速傳統(tǒng)城市的改造和轉(zhuǎn)型，對(duì)條件具備的地區(qū)積極規(guī)劃建設(shè)城市群、城鎮(zhèn)帶和組團(tuán)型城市，加快打造都市經(jīng)濟(jì)圈，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大城市群、城鎮(zhèn)帶和中心城市的輻射范圍，強(qiáng)化滇中城市群建設(shè)，加快發(fā)展滇西城市群，積極培育滇東南、滇西南、滇東北、滇西北城市群，加速城市現(xiàn)代化的步伐。
六是加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基本方向。在云南省這樣農(nóng)業(yè)人口多、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、交通條件比較落后的區(qū)域，打造現(xiàn)代化的城市群、帶，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，沒(méi)有小城鎮(zhèn)這個(gè)重要的橋梁和關(guān)節(jié)點(diǎn)，是不可能實(shí)現(xiàn)的。2005年以來(lái)，云南省圍繞"突出特色、加快發(fā)展"這一主題，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)全省特色旅游小鎮(zhèn)建設(shè)取得了明顯成效，特色工業(yè)小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、口岸小鎮(zhèn)等已經(jīng)成為省內(nèi)區(qū)域發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。下一步要繼續(xù)堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、突出特色，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、群眾受益的方針，因地制宜、分類(lèi)建設(shè)一批特色旅游小鎮(zhèn)、工業(yè)小鎮(zhèn)、商貿(mào)小鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、邊境口岸小鎮(zhèn)和生態(tài)園林小鎮(zhèn)，靈活運(yùn)用土地、資源、人口、產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)小城鎮(zhèn)穩(wěn)步發(fā)展。
七是推進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要載體和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，云南城鎮(zhèn)要充分發(fā)揮帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，就要堅(jiān)定不移地推進(jìn)"以工促城"的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，因地制宜，依托本地特色產(chǎn)業(yè)，形成生產(chǎn)要素聚集，充分發(fā)揮集聚效應(yīng)。要堅(jiān)持以大帶小的原則，在深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)輻射作用的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮大城市以及城鎮(zhèn)群對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用和小城鎮(zhèn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。大城市周?chē)骺h要大力發(fā)展勞動(dòng)密集型的特色農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，為更多的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供機(jī)會(huì)。要以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)為核心，抓好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，培育地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。加大招商引資力度，大力發(fā)展資源加工型、勞動(dòng)密集型和地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展。
八是抓好配套改革。結(jié)合云南省發(fā)展階段目標(biāo)和實(shí)際情況，強(qiáng)化制度的頂層設(shè)計(jì)，探索建立和完善科學(xué)的城鎮(zhèn)化政策體系，在土地、戶(hù)籍、就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障性住房等方面充分考慮農(nóng)民工進(jìn)城的需要，注重在制度上探索推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制，注重保障農(nóng)民身份置換后的土地、山林、宅基地、生育等權(quán)益，有序推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。
