我國(guó)擬立法明確五種情形應(yīng)撤銷強(qiáng)制措施
從程序上保護(hù)公民合法權(quán)益
新華社北京４月２０日電（記者 余曉潔 周婷玉）全國(guó)人大常委會(huì)２０日對(duì)行政強(qiáng)制法草案進(jìn)行第四次審議。草案增加規(guī)定，明確五種情形下行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出解除查封、扣押的決定。
這五種情形分別是：當(dāng)事人沒(méi)有違法行為的；被查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物與違法行為無(wú)關(guān)的；行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封、扣押的；查封、扣押期限已經(jīng)屆滿的；其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
全國(guó)人大法律委副主任委員喬曉陽(yáng)作說(shuō)明時(shí)指出，一些常委會(huì)組成人員和代表提出，行政強(qiáng)制涉及公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系，要從程序上保障公民的合法權(quán)益，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)。
為此，草案還修改了相關(guān)條款對(duì)行政強(qiáng)制程序作了進(jìn)一步完善。草案規(guī)定，延長(zhǎng)查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人，并說(shuō)明理由；延長(zhǎng)凍結(jié)的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人，并說(shuō)明理由。
行政強(qiáng)制法草案于１９９９年開(kāi)始醞釀起草，歷經(jīng)２００５年、２００７年、２００９年全國(guó)人大常委會(huì)三次審議。第三次審議后全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)公開(kāi)征求對(duì)草案的意見(jiàn)，共收到３８００多條意見(jiàn)和建議。
行政強(qiáng)制法草案：
行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可實(shí)施相應(yīng)行政強(qiáng)制措施
新華社北京４月２０日電（記者 霍小光 余曉潔）全國(guó)人大常委會(huì)２０日進(jìn)行第四次審議的行政強(qiáng)制法草案，在“行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序”中明確，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。
此前草案規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。
國(guó)務(wù)院法制辦公室提出，行政處罰法為解決對(duì)一些事項(xiàng)多頭執(zhí)法的問(wèn)題，規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，相關(guān)行政處罰權(quán)集中到一個(gè)行政機(jī)關(guān)后，與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制措施也應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，否則，相對(duì)集中的行政處罰權(quán)就難以落實(shí)。
經(jīng)研究，草案四審稿增加規(guī)定：“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施?！?/p>
我國(guó)擬立法規(guī)范行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)
新華社北京４月２０日電（記者霍小光、余曉潔）全國(guó)人大常委會(huì)２０日進(jìn)行第四次審議的行政強(qiáng)制法草案進(jìn)一步明確了行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)，規(guī)定除法律設(shè)定行政強(qiáng)制措施外，行政法規(guī)可以在特定條件下設(shè)定部分行政強(qiáng)制措施。
此前草案規(guī)定：“法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得增設(shè)行政強(qiáng)制措施。”
全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)行政法規(guī)中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的情況進(jìn)行了全面梳理和分析研究。經(jīng)梳理，截至２０１０年上半年，現(xiàn)行行政法規(guī)中，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的有９６件。其中，１７件是在法律對(duì)特定事項(xiàng)作了原則規(guī)定，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定具體管理措施的情況下，國(guó)務(wù)院在行政法規(guī)中規(guī)定了行政強(qiáng)制措施。國(guó)務(wù)院法制辦公室提出，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)明確行政法規(guī)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施。
經(jīng)研究，此次審議的草案四審稿修改相關(guān)條款，規(guī)定：“法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)立行政強(qiáng)制措施。但是，法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)以外的行政強(qiáng)制措施?！?/p>
草案第九條規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的種類，其中，第一項(xiàng)和第四項(xiàng)分別是“限制公民人身自由”和“凍結(jié)存款、匯款”。此外，行政強(qiáng)制措施還包括“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)務(wù)”“扣押財(cái)務(wù)”以及“其他行政強(qiáng)制措施”。
為了加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)的規(guī)范，草案同時(shí)增加規(guī)定：“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。”
行政強(qiáng)制法草案：不得以暴力、脅迫等非法方式實(shí)施“代履行”
新華社北京４月２０日電（記者霍小光、周婷玉）全國(guó)人大常委會(huì)２０日進(jìn)行第四次審議的行政強(qiáng)制法草案，明確代履行的范圍，加強(qiáng)對(duì)代履行的規(guī)范。
草案增加規(guī)定：行政機(jī)關(guān)和受委托第三人不得以暴力、脅迫以及其他非法方式實(shí)施代履行。
全國(guó)人大法律委副主任委員喬曉陽(yáng)作說(shuō)明時(shí)指出，代履行是在當(dāng)事人不履行相關(guān)義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而代為履行的一種執(zhí)行方式?，F(xiàn)有１３部法律和１９件行政法規(guī)規(guī)定了代履行，主要涉及維護(hù)交通安全、治理環(huán)境污染和保護(hù)自然資源等事項(xiàng)。
此前行政強(qiáng)制法草案在“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”中規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行的，行政機(jī)關(guān)可以委托沒(méi)有利害關(guān)系的其他組織代履行?！?/p>
有的常委會(huì)委員提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確代履行的范圍，加強(qiáng)對(duì)代履行的規(guī)范。
經(jīng)研究，草案四審稿還對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了修改，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行。”
我國(guó)再審行政強(qiáng)制法草案突出約束公權(quán)力濫用
新華社北京４月２０日電（記者周婷玉、霍小光、余曉潔）全國(guó)人大常委會(huì)２０日再次對(duì)行政強(qiáng)制法草案進(jìn)行審議，這是自２００５年以來(lái)第四次審議這部法律草案。
根據(jù)立法法的規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議審議的法律案，如果擱置審議兩年的，或因暫不付表決經(jīng)過(guò)兩年沒(méi)有再次審議的，將被終止審議，也就是成為廢案。行政強(qiáng)制法草案自２００５年１２月首次審議后，每次都是在草案可能被終止審議的時(shí)候“重啟”審議，因此有人仍將這次的審議稱為“激活”法律案。
如此曲折的制定過(guò)程，可見(jiàn)這部法律制定的難度。其中的關(guān)鍵，在于如何尋找公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡點(diǎn)。一些常委會(huì)委員及專家指出，法律要防止行政強(qiáng)制不足的問(wèn)題，但重點(diǎn)還是在防止行政強(qiáng)制過(guò)“亂”。此次審議的四審稿通過(guò)增加、修改相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善行政強(qiáng)制程序，在一定程度上體現(xiàn)了這一立法思想。
草案增加規(guī)定，明確了五種情形下行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出解除查封、扣押的決定。這五種情形分別是：當(dāng)事人沒(méi)有違法行為的；被查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物與違法行為無(wú)關(guān)的；行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封、扣押的；查封、扣押期限已經(jīng)屆滿的；其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
同時(shí)，草案還修改了相關(guān)條款對(duì)行政強(qiáng)制程序給予完善。草案規(guī)定，延長(zhǎng)查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人，并說(shuō)明理由；延長(zhǎng)凍結(jié)的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人，并說(shuō)明理由。
中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川認(rèn)為，這些修改符合物權(quán)法精神?！靶姓?qiáng)制特別容易造成傷害，必須從程序上保障公民的合法權(quán)益，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)?！彼f(shuō)，以前就有過(guò)查封、扣押后發(fā)現(xiàn)把當(dāng)事人名字弄錯(cuò)的現(xiàn)象，完善行政強(qiáng)制程序可減少對(duì)公民的傷害。
行政強(qiáng)制法是繼行政處罰法、行政許可法之后又一部規(guī)范行政行為的重要法律?！斑@部法律的原意是對(duì)行政強(qiáng)制的規(guī)范?！蹦诖ㄕf(shuō)。
盡管這部法律仍在審議過(guò)程中，但它已經(jīng)在制約公權(quán)力方面起到了推進(jìn)作用。草案的三審稿中規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。據(jù)此，今年１月公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取消了行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，規(guī)定由政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！斑@樣也有利于加強(qiáng)對(duì)政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約?！?國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
“約束和賦權(quán)是行政強(qiáng)制法的兩方面。”莫于川表示。此次審議的草案四審稿在賦權(quán)方面也作出了一些規(guī)定。
行政強(qiáng)制措施到底由誰(shuí)來(lái)設(shè)定？這是草案審議中的焦點(diǎn)問(wèn)題。有專家和常委會(huì)委員認(rèn)為，應(yīng)該給地方法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，否則地方上的公共治理無(wú)法有效進(jìn)行；而有的專家和委員則認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施是比較嚴(yán)厲的手段，設(shè)定權(quán)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使，不能給行政機(jī)關(guān)，也就是行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦公室經(jīng)過(guò)梳理和分析發(fā)現(xiàn)，截至２０１０年上半年，現(xiàn)行行政法規(guī)中，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的有９６件。其中，１７件是在法律對(duì)特定事項(xiàng)作了原則規(guī)定，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定具體管理措施的情況下，國(guó)務(wù)院在行政法規(guī)中規(guī)定了行政強(qiáng)制措施。
基于上述事實(shí)，此次的草案四審稿對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)作出如下規(guī)定：“法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)立行政強(qiáng)制措施。但是，法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)以外的行政強(qiáng)制措施。”也就是說(shuō)行政法規(guī)在特定條件下可以設(shè)定“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)務(wù)”“扣押財(cái)務(wù)”，以及“其他行政強(qiáng)制措施”。
莫于川認(rèn)為，這意味著行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)擴(kuò)大到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍。
此外，草案四審稿還規(guī)定，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。莫于川說(shuō)，這樣的修改有利于行政處罰權(quán)的落實(shí)和提高效率，避免“七八個(gè)大蓋帽圍一個(gè)小草帽”的現(xiàn)象。
莫于川強(qiáng)調(diào)，盡管立法中有這些賦權(quán)，但在采取行政強(qiáng)制手段之前必須窮盡其他非強(qiáng)制手段，即便一定要采取強(qiáng)制手段，也要以“傷害最小化”為原則。
