加強海洋管理 譜寫藍色輝煌
孫志輝
我國是一個海洋大國，擁有18000多公里的大陸海岸線，6500多個島嶼，約300萬平方公里的主張管轄海域。管好和用好這片藍色國土是廣大人民群眾的殷切期盼，是全面建設小康社會的必然要求，是實現中華民族偉大復興的重大戰(zhàn)略任務。新中國成立60年來，特別是改革開放以來，我國的海洋事業(yè)不斷適應國家經濟社會發(fā)展需要，逐步發(fā)展壯大。海洋管理思路由側重海洋科研調查向綜合協調海洋事務跨越；管理領域由近岸海域向世界大洋和地球兩極拓展；管理方式由傳統的計劃體制向行政、法律、經濟等多種手段并舉的現代化模式發(fā)展。
一
海洋管理是一個復雜的系統工程，涉及到海上各種活動及其各個方面。新中國建立之初的10多年中，國家相關部門建立了產業(yè)管理機構和管理制度，海洋捕撈、海洋鹽業(yè)、海上交通運輸等傳統海洋產業(yè)迅速發(fā)展；海洋科學研究開始起步，并被納入國家總體科技發(fā)展計劃。1958年國家組織的“中國近海環(huán)境與資源綜合調查”，既為我國海洋事業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎，也為國家海洋管理機構的建立創(chuàng)造了條件。1964年國家海洋局的組建結束了中國政府沒有管理國家海洋事務行政職能部門的歷史，我國海洋事業(yè)進入了歷史上發(fā)展較快時期。如今，海洋管理工作已逐步形成包括發(fā)展海洋經濟、維護國家海洋權益和海防安全、海域使用和海島管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋科研調查，以及擬訂國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，管理海洋公共基礎設施建設和公益性服務等多項內容的綜合管理體系。
海洋戰(zhàn)略規(guī)劃體系基本形成。海洋戰(zhàn)略規(guī)劃是海洋管理的核心。過去一個相當長的時期，這項工作基本上是空白。隨著沿海經濟的快速發(fā)展，海洋開發(fā)熱潮的不斷高漲，很多地方出現了開發(fā)布局不合理、資源浪費嚴重等混亂局面。通過開展調查研究和專家論證，國家和地方制定了一系列綜合性或專項性的管理政策及戰(zhàn)略規(guī)劃。上世紀90年代，我國制定了《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》、《中國海洋21世紀議程》等。進入新世紀，國務院正式批準了《全國海洋功能區(qū)劃》、《全國海洋經濟發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》等重大規(guī)劃，為統籌海洋經濟協調發(fā)展，規(guī)范海洋開發(fā)利用秩序提供了科學指南。
海洋法制建設取得重大突破。海洋法律法規(guī)是海洋管理的依據。自上世紀80年代以來，我國陸續(xù)制定了《海洋環(huán)境保護法》、《領海及毗連區(qū)法》、《專屬經濟區(qū)和大陸架法》、《涉外海洋科學研究管理規(guī)定》、《海洋傾廢管理條例》等一批法律法規(guī)，初步形成了海洋法制體系，為依法管海提供了法律保障。進入新世紀，海洋法制建設又實現新的突破，2001年10月全國人大常委會頒布的《海域使用管理法》，不僅豐富和發(fā)展了具有中國特色的海洋管理法律體系，而且對聯合國所倡導的海洋綜合管理模式作出了積極的探索，贏得國際社會的普遍贊譽。
海域使用管理力度不斷加大。海域使用管理是海洋管理的基礎，是一項史無前例的、具有開拓性的工作。多年來，我們努力創(chuàng)新管理機制，轉變管理方式，提高管理效能，認真貫徹海域權屬管理、海洋功能區(qū)劃以及海域有償使用三大管理制度，海洋開發(fā)活動逐步朝著“有序、有度、有償”的方向發(fā)展。2008年共頒發(fā)各類海域使用權證書9120本，確權海域面積22.5萬公頃，征收海域使用金58.9億元，督查各類違法案件2000余起。保證了國家重大建設項目用海活動的順利進行，維護了海域使用權人的合法權益。
海洋生態(tài)環(huán)境保護扎實開展。一是加大了陸源入海排污口的監(jiān)督管理，對全國609個陸源排污口、22個海水浴場、16個濱海旅游度假區(qū)、19個赤潮監(jiān)控區(qū)、18個生態(tài)監(jiān)控區(qū)進行了連續(xù)監(jiān)測工作，并及時發(fā)布監(jiān)測信息。二是加大了海洋生態(tài)保護工作力度，先后建立了156個海洋自然保護區(qū)、12個海洋特別保護區(qū)。三是組織編制并正在實施國家重點海域保護規(guī)劃和省市海洋環(huán)境保護規(guī)劃，在目標、任務、組織領導和具體措施等方面都提出了明確要求。目前，我國中遠海海域環(huán)境質量保持良好狀態(tài)，近岸局部海域環(huán)境有所改善。
海洋科研能力持續(xù)增強。海洋科研調查是海洋開發(fā)和管理的支撐。經過努力，我國已初步建立起由衛(wèi)星、浮標、潛器、岸站、船舶等組成的海洋立體監(jiān)測網，對海浪、海冰、風暴潮、赤潮、海上溢油及海濱浴場環(huán)境質量實現了業(yè)務化監(jiān)測預報。海洋基礎研究和國家科技重大專項穩(wěn)步推進。海水淡化利用技術進入世界先進國家行列，沿海許多城市特別是海島在海水綜合利用方面已邁出實質性步伐。對蝦病害防治獲得重大突破，海洋生物技術異軍突起。我國海岸帶、海島和近海海洋綜合調查等一大批專項的實施，為海洋的開發(fā)利用提供了大量的數據和資料。數字海洋信息框架構建工作全面鋪開。海洋科技對海洋產業(yè)的引領作用和對海洋管理的支撐作用日益顯現。
海洋公益服務水平明顯提高。新中國成立以來，特別是改革開放后，海洋公益服務事業(yè)全面發(fā)展起來，逐步形成了海洋環(huán)境監(jiān)測網、海洋數據傳輸網、海洋環(huán)境預報、海洋信息等業(yè)務系統。從1986年7月1日開始，每日定時發(fā)布海浪、海溫、海冰、風暴潮、潮汐預報，為海洋資源勘探開發(fā)、海水養(yǎng)殖、海洋捕撈、海洋運輸、海難救助等提供專項預報。2006年，國家海洋環(huán)境數值預報系統升級換代，已經開始業(yè)務化運行，建立了國家、省、市、縣四級聯動的海洋自然災害應急反應機制，及時發(fā)布了數百次海洋災害預警預報信息，有效降低了災害損失。目前，中國首個“數字海洋”公眾服務系統已正式啟動，初步實現了對海洋的數字化、透明化和可視化表達，更好地為海洋綜合管理和宏觀決策、海洋經濟及社會發(fā)展、海洋國土安全維護等提供綜合技術支撐與服務。
海洋行政執(zhí)法工作穩(wěn)步推進。行政執(zhí)法是海洋管理工作的保障。為了對侵犯海洋權益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等行為進行執(zhí)法監(jiān)察與查處，中國海監(jiān)總隊在海洋工程、海洋測量、海洋調查、海底電纜鋪設等方面不斷強化執(zhí)法監(jiān)察力度。2000年以后處置侵犯我國海洋權益事件300余起，涉及國家10多個。自2006年起，維權執(zhí)法工作進入新的階段，中國海監(jiān)巡航執(zhí)法由不定期轉為定期，開始在黃海、東海、南海北部、南海南部進行定期維權巡航工作，以實際行動宣示我政府的立場和主張，有效地維護了國家海洋權益。
極地和大洋工作開創(chuàng)了嶄新局面。隨著海洋管理工作的拓展和延伸，我國極地和大洋工作開創(chuàng)了嶄新局面。自20世紀70年代后期開展大洋多金屬結核資源調查之后，已組織實施20航次的大洋科學考察，在太平洋圈出30多萬平方公里的多金屬結核富集區(qū)，并取得了7.5萬平方公里多金屬結核富集區(qū)的專屬勘探權和優(yōu)先商業(yè)開采權?！按笱笠惶枴贝趫?zhí)行第19航次的任務中，在印度洋成功發(fā)現新的海底熱液硫化物活動區(qū)域，實現了中國人在該領域“零”的突破，也是世界上首次在該區(qū)發(fā)現海底熱液硫化物活動并“捕獲”其樣品，譜寫了大洋考察的新篇章。我國自20世紀80年代初期開始有計劃地發(fā)展極地事業(yè)，到2009年，共進行25次南極科學考察，3個年度的北極科學考察，先后建立了南極長城站、中山站、北極黃河站。2009年2月2日，我國首個南極內陸考察站——中國南極昆侖站在南極冰蓋最高點正式建成，標志著我國南極考察邁入世界先進國家行列。
經過60年的不懈努力，我國已形成了13個主要海洋產業(yè)。濱海旅游業(yè)、海洋水產業(yè)、海洋交通運輸業(yè)、海洋石油天然氣業(yè)、沿海造船業(yè)等不僅在國內經濟活動中占據重要地位，在國際市場也具有了相當的競爭力。我國海洋漁業(yè)和鹽業(yè)產量連續(xù)多年保持世界第一，造船業(yè)躍居世界第三，商船擁有量世界第五，港口數量及貨物吞吐能力、濱海旅游業(yè)收入位居世界前列。海洋產業(yè)的迅猛發(fā)展給海洋經濟帶來了勃勃生機。1978年，我國海洋產業(yè)總產值只有60多億元。2008年全國海洋生產總值達到2.97萬億元，占國內生產總值的份額由不到1%增加到9.87%，一躍成為國民經濟新的增長點，在國民經濟和社會發(fā)展中的地位日益突出。
二
隨著經濟社會的快速發(fā)展，我國海洋產業(yè)布局不夠合理、海洋經濟粗放式發(fā)展、整體海洋環(huán)境形勢不容樂觀、維護海洋權益形勢嚴峻等問題日益突出。因此，做好海洋工作必須站在維護國家整體利益的高度，不斷增強大局意識，繼續(xù)堅持解放思想，實事求是，與時俱進，開拓創(chuàng)新，用科學發(fā)展觀引領海洋管理工作實現新的跨越，著力推進海洋工作的歷史性轉變。
著力推動海洋經濟由數量增長型向質量效益提高型轉變。一是結合沿海省區(qū)市的實際，貫徹落實《全國海洋經濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，制定相應的海洋產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。二是探索建立全國海洋經濟運行監(jiān)測與評估系統，完善海洋經濟信息的采集、傳輸、處理和發(fā)布機制，強化對海洋經濟的宏觀指導。三是大力發(fā)展海洋應用技術和高新技術，重點扶持海水利用、海洋能開發(fā)等新型海洋產業(yè)，使以海洋漁業(yè)為主體的第一產業(yè)比重逐步降低，工業(yè)、制造業(yè)比重進一步提高，高技術支撐的海洋新興產業(yè)不斷壯大。不斷優(yōu)化海洋經濟結構，提高海洋經濟的質量和效益。
著力推動海洋開發(fā)方式由資源消耗型、污染防治型向污染防治與生態(tài)建設并重的可持續(xù)發(fā)展型轉變。按照“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”的方針，不斷完善國家、省、市、縣四級海洋功能區(qū)劃，努力優(yōu)化海洋開發(fā)在空間區(qū)域上的合理布局；強化海洋工程環(huán)境影響評價和海域使用論證工作，保證國家重大建設項目對用海的需求；健全海域使用金征收管理制度，大力淘汰規(guī)模小、能耗高、工藝落后、附加值低的涉海開發(fā)項目。堅持以科技進步為動力，大力發(fā)展海洋環(huán)境保護技術和海洋高新技術產業(yè)，大力提倡清潔生產；堅持不斷完善保護海洋的規(guī)章制度，加強對海洋環(huán)境的監(jiān)測、監(jiān)視和執(zhí)法管理，重點監(jiān)控陸源污染物排海，實行污染物總量控制；堅持強化海洋環(huán)境突發(fā)事件應急機制，實施生態(tài)環(huán)境分類管理制度，對各類典型珍稀的海洋生態(tài)區(qū)域實行嚴格的生態(tài)保護，對脆弱敏感的海洋生態(tài)環(huán)境實施生態(tài)建設，對全海域的生態(tài)環(huán)境實行綜合管理、協調開發(fā)。既重視污染防治，又重視生態(tài)建設，由資源消耗型、污染防治型向污染防治與生態(tài)建設并重型轉變，推動海洋開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。
著力推動海洋權益維護由應急反應型向主動謀劃型轉變。海洋維權工作的一個顯著特點是突發(fā)性強，往往一事一議，倉促應對，考慮難以周全，效果也不理想。為了改變這種被動狀況，我們一要加強對涉外海洋權益問題的研究，及時跟蹤熱點問題的走勢，同時制定各種應急預案，增強維權工作的預見性和針對性。二要建立覆蓋我國全部管轄海域的定期維權巡航執(zhí)法制度，及時發(fā)現并依法查處涉外侵權事件。三要全面提升海洋維權執(zhí)法能力建設，提高人員素質和裝備技術水平。
21世紀是全世界大規(guī)模開發(fā)利用海洋資源、擴大海洋產業(yè)、發(fā)展海洋經濟的新時期，是全球和平利用和全面管理海洋的新時代。我們應該從戰(zhàn)略高度關注海洋，把建設海洋強國、促進中華民族偉大復興作為自己重要的歷史使命。不管前進的道路上有多少困難，不管國際海洋風云如何變幻，我們將一如既往地高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，朝著現代化海洋強國的宏偉目標破浪前進！
（作者：國家海洋局局長）
