走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路
國家人口和計劃生育委員會主任 李 斌
我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，人口多、底子薄、人均資源相對不足。從這一基本國情出發(fā)，黨中央、國務院始終將解決發(fā)展問題與解決人口問題緊密結合，堅持改革開放，堅持計劃生育基本國策，實行綜合決策、統(tǒng)籌推進。經過30年的努力，創(chuàng)造了經濟快速增長和人口全面發(fā)展兩大奇跡。
一、人口和計劃生育工作的歷史貢獻與面臨的形勢
改革開放30年來，我國人口和計劃生育事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就，實現(xiàn)了人口再生產類型由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，婦女總和生育率從實行計劃生育前的5.8下降到目前的1.8左右。這一偉大成就，使我國13億人口日和世界60億人口日的到來分別推遲了4年，為經濟快速增長創(chuàng)造了重要條件，使人口對資源、環(huán)境的壓力得到有效緩解，人口的生存和發(fā)展狀況明顯改善，為世界人口發(fā)展作出了重要貢獻。我國探索的計劃生育與扶貧開發(fā)相結合的新路子，使絕對貧困人口從改革開放前的2.5億減少到1500萬，在國際社會樹立了負責任人口大國的良好形象。
進入21世紀以來，我國面臨著更為復雜的人口發(fā)展形勢。在穩(wěn)定低生育水平的前提下，本世紀上半葉將迎來總人口、勞動年齡人口和老年人口高峰，人口素質總體不高，出生人口性別比偏高，人口流動與遷移更趨活躍，人口發(fā)展處于數量、素質、結構、分布各要素相互交織、綜合作用的歷史時期?？偟膩砜矗丝跀盗繂栴}仍然是長期制約我國經濟社會發(fā)展的關鍵性問題之一，從更長的時期看，人口素質、結構和分布問題將逐漸成為影響經濟社會協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展的主要因素，統(tǒng)籌人口與經濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的任務十分艱巨。
解決我國的人口問題沒有現(xiàn)成的路可走，只能從實際出發(fā)，堅定不移地走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路。
二、統(tǒng)籌解決人口問題的總體思路和主要任務
人口問題本質上是發(fā)展問題。綜合運用人口與經濟社會發(fā)展政策、實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展是統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展的根本途徑。今后一個時期人口發(fā)展的總體思路是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，推進制度創(chuàng)新，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質，改善人口結構，引導人口合理分布，促進人口大國向人力資源強國轉變，促進人口與經濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。
根據這一總體思路，當前應著力促進四個“轉變”：
（一）全面認識人口與資源、環(huán)境的關系，積極促進發(fā)展方式的轉變。
作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，我國人口與資源、環(huán)境關系緊張的狀況將長期存在。目前我國人均耕地是世界平均水平的1/3，人均水資源是1/4，人均礦產資源是1/2，人均資源量綜合排名列世界第120位，環(huán)境可持續(xù)指數在146個國家和地區(qū)中名列倒數第14位。因此，既要適度調控人口增長，又要加快轉變發(fā)展方式，統(tǒng)籌處理好人口與資源、環(huán)境的關系。
一方面要穩(wěn)定低生育水平，促進人口長期均衡發(fā)展，為經濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。預計2020年人口總量達14.5億，2033年左右達到峰值15億。穩(wěn)定低生育水平仍然是現(xiàn)階段人口和計劃生育工作的首要任務，必須保持人口政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，緊緊抓住三個關鍵點：重點在農村，難點在流動人口，關注點在人口“大”省、人口再生產類型轉變較“晚”省份和流動人口較“多”省份，加強分類指導，抓重點促全局。
另一方面要加快轉變發(fā)展方式，促進人口與資源、環(huán)境相協(xié)調。在生產方式上，實行雙資源優(yōu)化組合，充分利用人力資源，節(jié)約利用物質資源，形成在科技進步基礎上的資本密集型和勞動密集型并重的產業(yè)結構。在消費方式上，倡導適度消費，建設節(jié)約型社會。在分配方式上，兼顧公平和效率的統(tǒng)一，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果。
（二）科學把握人口因素變化對經濟發(fā)展的影響，積極促進人口大國向人力資源強國轉變。
在經濟全球化和知識經濟時代，國力的強弱,經濟發(fā)展后勁的大小,越來越取決于勞動者素質的提高和人力資本的積累。
從人口結構特征看，我國勞動年齡人口的規(guī)模龐大，勞動力資源充足。按16歲—64歲人口計算，2016年將達到9.9億峰值，2050年為8.7億，比2000年還多2800萬，高于目前發(fā)達國家勞動力的總和。從市場容量規(guī)模看，我國人口總量大，人均收入仍處于較快增長階段，內需潛力巨大，這必將成為較長時期拉動經濟平穩(wěn)較快增長的強大動力。從勞動力成本來看，當前我國的勞動力成本僅相當于發(fā)達國家的1/20到1/10，水平總體較低，依然具有較大的競爭優(yōu)勢。
我國勞動力素質不高，是影響人力資源優(yōu)勢充分發(fā)揮的瓶頸。當前農村勞動年齡人口中小學及以下文化程度比例高達47.6％。必須在繼續(xù)挖掘人口數量紅利的同時，進一步增加教育投入，培養(yǎng)適應產業(yè)結構變化的勞動力隊伍，不斷提升勞動者的綜合素質。
（三）著力解決影響和制約科學發(fā)展的突出問題，積極促進人口和計劃生育工作由單純控制人口數量向統(tǒng)籌解決人口問題轉變。
一是大力提高出生人口素質。我國每年約有80萬—120萬例出生缺陷發(fā)生，給家庭和社會帶來沉重負擔。我們將加強部門合作，全面實施出生缺陷干預工程，探索推行免費孕前優(yōu)生健康檢查，努力減少出生缺陷的發(fā)生。
二是綜合治理出生人口性別比偏高問題。自20世紀90年代以來，我國出生人口性別比持續(xù)偏高，嚴重影響社會穩(wěn)定與和諧。我們將全面開展“關愛女孩行動”，加大宣傳倡導力度，完善利益導向政策體系，開展優(yōu)質孕產期保健服務，嚴肅查處非醫(yī)學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠行為。通過齊抓共管、綜合治理，切實遏制出生人口性別比偏高勢頭。
三是加強流動人口服務管理。改革開放以來，我國人口特別是農村勞動力出現(xiàn)了以市場為主導、以發(fā)展型遷移為主要形式的規(guī)?？涨暗牧鲃?。據2005年全國1％人口抽樣調查，全國流動人口達1.47億。未來二三十年，將有3億左右人口從農村進入城鎮(zhèn)，成為綜合影響我國未來一個時期整體及區(qū)域發(fā)展、產業(yè)布局、生態(tài)建設、政府社會管理與公共服務最重要的問題之一。我們將做好人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃工作，提出人口合理分布的政策、對策建議。研究探索通過產業(yè)結構的提升，帶動人口轉移的具體路徑和模式。根據城鄉(xiāng)一體化格局發(fā)展的要求，解決好人口與城鎮(zhèn)布局之間的關系。加強流動人口的服務管理，建立流動人口優(yōu)質服務體制機制，使流動人口享有均等化基本公共服務，形成流動人口計劃生育服務管理“一盤棋”格局。
四是積極應對人口老齡化。2007年我國65歲以上老年人口占總人口比例為8.1％，到本世紀40年代將達到峰值3.2億，占總人口的22％。在農村，可考慮實行以土地保障為基礎、以社會保障為依托的田園式養(yǎng)老方式。加快建立廣覆蓋、補貼式新型農村社會養(yǎng)老保險制度，并對最需要保障的計劃生育家庭老人給予優(yōu)先優(yōu)惠。在城鎮(zhèn)，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，提高統(tǒng)籌層次，構建以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構照料為補充的養(yǎng)老服務體系。對贍養(yǎng)和照料老人的獨生子女給予適當的稅收減免，對老人給予適當的護理補貼。
（四）堅持以人為本的執(zhí)政理念，積極促進人口和計劃生育工作思路與工作方法的轉變。
一是創(chuàng)新工作理念。尊重群眾的主體地位，強化服務意識，更加注重依法行政和人文關懷，更加注重用經濟手段調控人口增長。二是改進工作方法。建立健全以宣傳教育為先導，依法管理、村（居）民自治、優(yōu)質服務、政策推動、綜合治理的長效工作機制。三是完善工作體系。全面推進基層人口和計劃生育服務體系建設與干部隊伍職業(yè)化建設，不斷提高服務能力和水平，充分發(fā)揮人口和計劃生育網絡在社會管理與公共服務中的重要作用。
三、構建統(tǒng)籌解決人口問題的體制機制
（一）加快建立和完善人口發(fā)展宏觀調控體系。
一是不斷完善統(tǒng)籌解決人口問題的宏觀決策機制。堅持將人口發(fā)展規(guī)劃納入國民經濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，深入開展人口發(fā)展戰(zhàn)略研究,制定有利于科學發(fā)展的人口宏觀調控政策。統(tǒng)籌協(xié)調人口政策與經濟社會政策的制定和實施。加快推進人口和計劃生育信息化建設，完善人口發(fā)展動態(tài)監(jiān)測、綜合分析和預報預警制度。二是加快形成政府主導、部門協(xié)同、群眾參與、區(qū)域協(xié)作的綜合治理人口問題的工作格局。進一步完善人口和計劃生育工作領導機構與協(xié)調機制，健全部門協(xié)同機制和區(qū)域合作機制，加強對人口管理制度的統(tǒng)一協(xié)調。三是建立健全與統(tǒng)籌解決人口問題相適應的政績評價體系。繼續(xù)堅持黨政一把手親自抓、負總責，探索建立涵蓋人口數量、素質、結構、分布等的綜合指標體系，探索開展對人口綜合承載力的變動情況和人口協(xié)調程度等的評估。
（二）進一步強化人口和計劃生育利益導向機制。
一是全面實施和完善“三項制度”。完善農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，提高獎勵扶助標準，從2009年起標準提高20％，達到年人均不低于720元；擴大“少生快富”工程實施范圍；全面實施計劃生育家庭特別扶助制度。二是構建利益導向政策體系框架。圍繞優(yōu)生優(yōu)育、子女成才、抵御風險、生殖健康、家庭致富和養(yǎng)老保障等六個方面，不斷建立完善有利于計劃生育家庭的利益導向政策措施。三是統(tǒng)籌協(xié)調相關經濟社會政策。做好城鄉(xiāng)最低生活保障、社會救助、征地補償等普惠政策與計劃生育政策的銜接，制定和完善對計劃生育家庭特別是農村獨生子女戶與雙女戶的優(yōu)先優(yōu)惠政策。
（三）建立優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展的投入保障機制。
一是調整財政支出結構，建立人口發(fā)展領域穩(wěn)定增長的投入保障機制。進一步加大對農村、中西部和貧困地區(qū)人口發(fā)展領域的政策支持與資金扶持力度。二是利用經濟杠桿，引導企業(yè)、家庭、個人等加大對人力資本的投入力度，形成良性循環(huán)的社會投入機制。
（四）建立健全基層民主管理機制。
一是進一步轉變政府職能。規(guī)范基層政府的職責和權限，賦權于群眾和社會自治組織。加強對群眾自治組織的幫助和指導，增強群眾參與和自治的能力。堅持依法辦事，切實尊重和維護群眾的知情權、參與權與監(jiān)督權。二是大力推進政務公開和村務公開。認真落實《政府信息公開條例》，通過大眾傳媒和政務、村務公開欄等，廣泛公開各項人口和計劃生育法律法規(guī)、政策制度、辦事規(guī)程等。三是充分發(fā)揮計劃生育協(xié)會等群眾團體的生力軍作用，暢通群眾訴求表達渠道，加強群眾意見和建議的收集、分析與互動，接受社會監(jiān)督。
