應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民權(quán)益的措施
新華社北京６月２４日電（記者艾福梅、田雨）“應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)更要規(guī)范和約束政府行為”的立法思想，在２４日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行第二次審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案中得到充分體現(xiàn)。
國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，賦予政府可采取非常處置手段是必要的；但同時(shí)，情況越緊急、越復(fù)雜，越要注意對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)?！?/p>
根據(jù)這一立法思想，草案明確規(guī)定政府在采取有關(guān)應(yīng)急措施的過程中，要遵循“比例原則”，即政府采取措施過程中，如果有多種手段可供選擇，要選擇對(duì)老百姓利益損害最小、最有利于保護(hù)老百姓權(quán)益的措施，如果不這樣做，政府就是違法。
據(jù)此，草案規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施?！?/p>
草案還規(guī)定，有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。
因本單位問題引發(fā)社會(huì)安全事件 單位負(fù)責(zé)人須親赴現(xiàn)場(chǎng)勸解疏導(dǎo)
新華社北京６月２４日電（記者田雨、艾福梅）２４日再次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案規(guī)定，對(duì)因本單位的問題引發(fā)的或者主體是本單位人員的社會(huì)安全事件，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定上報(bào)情況，并迅速派出負(fù)責(zé)人趕赴現(xiàn)場(chǎng)開展勸解、疏導(dǎo)工作。
草案還規(guī)定，受到自然災(zāi)害危害或者發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的單位，應(yīng)當(dāng)立即組織本單位應(yīng)急救援隊(duì)伍和工作人員營(yíng)救受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險(xiǎn)源、標(biāo)明危險(xiǎn)區(qū)域、封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所，并采取其他防止危害擴(kuò)大的必要措施，同時(shí)向所在地縣級(jí)人民政府報(bào)告。
對(duì)于“突發(fā)事件發(fā)生后，不及時(shí)組織開展應(yīng)急救援工作，造成嚴(yán)重后果的”有關(guān)單位和公共場(chǎng)所、公共交通工具、人員密集場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)單位或者管理單位，草案規(guī)定：“由所在地履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證或者營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并處５萬元以上２０萬元以下的罰款?！?/p>
突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案刪除媒體不得“違規(guī)擅自發(fā)布”突發(fā)事件信息的規(guī)定
新華社北京６月２４日電（記者艾福梅 田雨 鄒聲文）２４日提交全國(guó)人大常委會(huì)二審的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案，刪除了有關(guān)新聞媒體不得“違規(guī)擅自發(fā)布”突發(fā)事件信息的規(guī)定。
２００６年６月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案第５７條曾規(guī)定：“新聞媒體違反規(guī)定擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報(bào)道虛假情況，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果的，由所在地履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府處５萬元以上１０萬元以下的罰款?！?/p>
這一規(guī)定曾引起中國(guó)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，不少“解讀”文章更是“千人千面”：“媒體今后報(bào)道突發(fā)事件就要受到處罰”“媒體違反規(guī)定報(bào)道就處罰”“這個(gè)規(guī)定就是要限制記者及時(shí)報(bào)道有關(guān)突發(fā)事件信息”等。
草案在全國(guó)人大常委會(huì)首次審議后，廣泛征求了各方意見。包括中國(guó)法學(xué)會(huì)、最高人民法院在內(nèi)的許多單位和部門認(rèn)為，信息的發(fā)布和透明是處理突發(fā)事件的關(guān)鍵，在這個(gè)問題上，媒體所起到的正面作用應(yīng)該充分肯定。此外，草案關(guān)于“違反規(guī)定”的表述含義不清，“有可能成為某些地方政府限制媒體正常報(bào)道突發(fā)事件的借口，不利于媒體對(duì)其謊報(bào)瞞報(bào)開展輿論監(jiān)督”。
據(jù)全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員王茂林介紹，在常委會(huì)審議和征求意見過程中，有人認(rèn)為，突發(fā)事件發(fā)生后，政府應(yīng)按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布信息，新聞媒體也應(yīng)報(bào)道真實(shí)情況。任何單位和個(gè)人都不能編造、傳播虛假信息。還有人認(rèn)為，對(duì)編造、傳播虛假信息的違法行為，要不要采用罰款的手段，尤其是規(guī)定只給予罰款的處罰是否妥當(dāng)，值得研究。
全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)同國(guó)務(wù)院法制辦等有關(guān)部門研究，在草案中新增有關(guān)規(guī)定，禁止編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件的虛假信息：“任何單位和個(gè)人不得編造并且傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息，或者明知是有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息而進(jìn)行傳播?！?/p>
草案還明確了相應(yīng)的法律責(zé)任：“違反本法規(guī)定，編造并且傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息，或者明知是有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息而進(jìn)行傳播，責(zé)令改正，對(duì)行為人或者負(fù)有直接責(zé)任的人員給予警告；造成嚴(yán)重后果的，依法暫停其業(yè)務(wù)活動(dòng)，吊銷其執(zhí)業(yè)許可證；行為人或者負(fù)有直接責(zé)任的人員是國(guó)家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其依法給予行政處分。實(shí)施上述違法行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰?！辈莅覆⒁?guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>
此外，草案一審稿第４５條曾規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置社會(huì)安全事件的人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息，并對(duì)新聞媒體的相關(guān)報(bào)道進(jìn)行管理?！?/p>
經(jīng)修改后，提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議的草案刪除了“并對(duì)新聞媒體的相關(guān)報(bào)道進(jìn)行管理”的規(guī)定。
突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案明確：需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的由全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院依法決定
新華社北京６月２４日電（記者艾福梅、田雨）２４日再次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案規(guī)定，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定；緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照其他有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。
突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法曾經(jīng)以緊急狀態(tài)法的名稱列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，緊急狀態(tài)法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法有何關(guān)系、有何區(qū)別？
草案一審稿在第２條第２款規(guī)定：“發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定?！?/p>
２００６年６月全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案進(jìn)行首次審議后，法律委員會(huì)、法制工作委員會(huì)進(jìn)行調(diào)研、召開專家座談會(huì)，聽取意見。在常委會(huì)審議和征求意見過程中，有兩種不同的意見：有的認(rèn)為，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)有特定的條件和程序，并需要采取特別措施，不屬于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的調(diào)整范圍，應(yīng)另行制定緊急狀態(tài)法，本法可不涉及；有的認(rèn)為，本法應(yīng)對(duì)草案規(guī)定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件這四類突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)作出規(guī)定，以防止在緊急狀態(tài)法未制定前存在法律空白。
法律委研究認(rèn)為，草案規(guī)定的四類突發(fā)事件與危及國(guó)家安全的事件，性質(zhì)完全不同，處理的機(jī)制、辦法也不相同，要嚴(yán)格加以區(qū)分。宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)是大事，要慎之又慎。從現(xiàn)實(shí)情況看，本法就應(yīng)對(duì)草案所列四類突發(fā)事件作出規(guī)定，是迫切需要的。這四類突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)則情況復(fù)雜，需要采取的特別措施也不一樣，現(xiàn)在尚無實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，難以作出統(tǒng)一規(guī)定。至于處置嚴(yán)重危害國(guó)家安全的動(dòng)亂、暴亂、嚴(yán)重騷亂等三種政治事件引發(fā)的緊急狀態(tài)，戒嚴(yán)法已經(jīng)作了明確規(guī)定。
基于上述考慮，草案二審稿把一審稿中第２條第２款移入“附則”作為一條，并增加一款規(guī)定：“緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照其他有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定?！?/p>
法律委員會(huì)認(rèn)為，這樣規(guī)定，能夠?yàn)樘幹酶黝愅话l(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)提供相應(yīng)的法律依據(jù)。
社會(huì)安全事件發(fā)生后公安機(jī)關(guān)須加強(qiáng)警衛(wèi)易受沖擊的核心機(jī)關(guān)和單位
新華社北京６月２４日電（記者田雨、艾福梅）２４日再次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案規(guī)定，社會(huì)安全事件發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)易受沖擊的核心機(jī)關(guān)和單位的警衛(wèi)，在國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、外國(guó)駐華使領(lǐng)館等單位附近設(shè)置臨時(shí)警戒線。
此外，草案還規(guī)定社會(huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織政府有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)措施：強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人，妥善解決現(xiàn)場(chǎng)糾紛和爭(zhēng)端，控制事態(tài)發(fā)展；對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)狻㈦娏?、水的供?yīng)進(jìn)行控制；封鎖有關(guān)場(chǎng)所、道路，查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)人員的身份證件，限制有關(guān)公共場(chǎng)所內(nèi)的活動(dòng)；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他必要措施。
草案還規(guī)定，嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動(dòng)警力，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施，盡快使社會(huì)秩序恢復(fù)正常。
預(yù)防+應(yīng)急：國(guó)家將建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系
新華社北京６月２４日電（記者艾福梅、田雨）２４日再次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案，增加了三條原則性規(guī)定。
新增加的規(guī)定之一是：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響?！?/p>
此外，去年６月常委會(huì)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案進(jìn)行初次審議后，根據(jù)常委會(huì)組成人員和各方面的意見，草案二審稿還增加規(guī)定：“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力?！?/p>
為了對(duì)政府處置突發(fā)事件行為進(jìn)行規(guī)范，草案增加規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府作出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出專項(xiàng)工作報(bào)告?！?/p>
發(fā)生影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行嚴(yán)重突發(fā)事件國(guó)務(wù)院可采取必要控制措施
新華社北京６月２４日電（記者艾福梅、田雨）“發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行時(shí)，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門可以依法采取必要的控制措施?！?/p>
這是２４日再次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案規(guī)定的內(nèi)容。
去年６月提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的草案一審稿第４３條曾規(guī)定，發(fā)生嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的事件后，國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的有關(guān)主管部門可以采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)措施：及時(shí)調(diào)整稅目稅率，實(shí)行稅收開征、停征以及減稅、免稅等調(diào)控措施；對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)和證券、期貨登記結(jié)算機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性資金支持，啟動(dòng)支付系統(tǒng)的災(zāi)難備份系統(tǒng)，保障支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行等保障措施；暫停部分或者全部銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、證券交易和兌付、期貨交易，暫停開放式證券投資基金贖回，限制給付保險(xiǎn)金，限額提取現(xiàn)金等限制措施；采取限制貨幣匯兌、資金跨境收付和轉(zhuǎn)移等維護(hù)國(guó)際收支平衡的外匯管制措施。
對(duì)此，有些常委會(huì)委員提出，對(duì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的事件，可以采取有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的管理手段和市場(chǎng)調(diào)控措施加以解決，不必另行采取特別措施。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)同國(guó)務(wù)院法制辦研究，在草案二審稿中作出相應(yīng)修改。
我國(guó)擬建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系
新華社北京６月２４日電（記者艾福梅、田雨）為了建立健全統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，２４日再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案提出：“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)?！?/p>
此外，去年６月十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案進(jìn)行初次審議后，有些常委會(huì)組成人員、地方和部門提出，現(xiàn)行的若干單行法律對(duì)處置特定領(lǐng)域突發(fā)事件作了規(guī)定，但未對(duì)各級(jí)政府統(tǒng)一應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的綜合應(yīng)急機(jī)制作出規(guī)定，本法應(yīng)在總結(jié)這些單行法律實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著重就建立健全各級(jí)政府處置各類突發(fā)事件的統(tǒng)一高效機(jī)制作出規(guī)定。
為了明確應(yīng)急管理的統(tǒng)一行政指揮，提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議繼續(xù)審議的草案二審稿增加規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。”
為了建立健全應(yīng)急管理的統(tǒng)一信息平臺(tái)，草案規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。”“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，儲(chǔ)存、匯集、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作?！?/p>
為了完善應(yīng)急的統(tǒng)一物資儲(chǔ)備，草案規(guī)定：“國(guó)家建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系?！?/p>
為了建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援隊(duì)伍，草案增加規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍與非專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的合作，聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合演練，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。”
草案還規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)為專業(yè)應(yīng)急救援人員購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)，配備必要的防護(hù)裝備和器材，減少應(yīng)急救援人員的人身風(fēng)險(xiǎn)。”
