搞好村莊規(guī)劃和治理 改善農(nóng)村人居環(huán)境
汪光燾
一、改善農(nóng)村人居環(huán)境是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容
近年來(lái)，中央和地方政府高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，在改善人居環(huán)境方面做了大量工作，取得了明顯成效。一是農(nóng)民主要依靠自己力量改善住房條件的能力得到增強(qiáng)。目前，全國(guó)每年約有2%的農(nóng)戶自發(fā)建房。2004年底，全國(guó)村莊人均住房面積達(dá)27.9平方米。二是村莊的綜合防災(zāi)能力明顯增強(qiáng)。在加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民建房指導(dǎo)的同時(shí)，一些地區(qū)通過(guò)實(shí)施移民建鎮(zhèn)、工程移民、扶貧移民、牧民定居等，使村莊和農(nóng)房防御自然災(zāi)害的能力得到提高。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展。中央和地方政府不斷加大農(nóng)村公共投入，部分地區(qū)積極推進(jìn)污水、垃圾處理設(shè)施共建共享，城市供水、公交等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向郊區(qū)農(nóng)村延伸，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施有所改善，城鄉(xiāng)聯(lián)系更為緊密。四是通過(guò)實(shí)施村莊整治，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。部分地區(qū)分期、分批、集中對(duì)規(guī)模較大的村莊進(jìn)行治理，建立了村莊公共設(shè)施與服務(wù)管理的新機(jī)制，明顯改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了農(nóng)民思想觀念的更新和精神面貌的改變。
但我們也要看到，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境仍然普遍較差，與城市相比總體上仍然十分落后。一是建設(shè)亂。大多數(shù)農(nóng)民建房和村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)。沿公路建房，居住點(diǎn)分布散亂，建新屋不拆舊宅，形成“空心村”，有的盲目模仿城市建小區(qū)，村莊建設(shè)用地浪費(fèi)較大。建筑風(fēng)格缺乏當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村特色。東部地區(qū)有些村莊基礎(chǔ)設(shè)施不配套，污染加重，生態(tài)環(huán)境惡化。中西部地區(qū)農(nóng)民改建住房逐漸增多，有的在重復(fù)東部地區(qū)的老路。二是飲水難。北方地區(qū)不少村莊嚴(yán)重缺水，東部地區(qū)部分農(nóng)村出現(xiàn)水質(zhì)性缺水，村莊集中供水設(shè)施缺乏，許多農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水。三是環(huán)境差。農(nóng)民住宅與畜禽圈舍混雜，村內(nèi)土路“晴天一身土，雨天一身泥”。每年有超過(guò)2500萬(wàn)噸的生活污水直排，造成河流、水塘污染，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的身體健康。每年約1.2億噸的生活垃圾露天堆放，溝渠、水塘成為污水池、垃圾堆放場(chǎng)。
我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境落后是多種因素長(zhǎng)期積累的結(jié)果。一是隨著人口的增加和生產(chǎn)強(qiáng)度的加劇，生產(chǎn)生活污水和廢棄物大量增加，超出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境自我平衡能力。二是村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投入不足。中國(guó)農(nóng)村的傳統(tǒng)是農(nóng)民自建房屋，村莊公共設(shè)施因陋就簡(jiǎn)，村路等設(shè)施建設(shè)一般來(lái)源于募集捐助。由于缺少公共積累，村集體沒(méi)有能力投入；因村莊公共設(shè)施服務(wù)面小，難以獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)資金不愿投入；與農(nóng)村發(fā)展的需要相比，政府的公共財(cái)政投入也顯不足。這就使得村莊道路、供水、垃圾、污水處理等設(shè)施欠賬嚴(yán)重。三是村莊規(guī)劃和管理缺位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)村莊人居環(huán)境建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持，加上管理缺位，使新老問(wèn)題不斷疊加。
為解決這些問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院將改善農(nóng)村人居環(huán)境作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容與檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)提了出來(lái)，這對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
改善農(nóng)村人居環(huán)境是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要內(nèi)容。一是有利于促進(jìn)農(nóng)民財(cái)富積累。據(jù)測(cè)算，近年來(lái)，僅拆舊房和因?yàn)?zāi)造成的農(nóng)房損毀，農(nóng)民每年損失資產(chǎn)約350億元。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民建房規(guī)劃設(shè)計(jì)的引導(dǎo)和服務(wù)，延長(zhǎng)農(nóng)房使用壽命，提高抗災(zāi)能力，既是改善農(nóng)民住房條件的需要，又能大大增加農(nóng)民的財(cái)富積累。二是有利于為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。專(zhuān)家估計(jì)，目前每100個(gè)外出農(nóng)民工就有4人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。良好的人居環(huán)境能夠吸引更多的人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。三是有利于增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。改善農(nóng)村人居環(huán)境，發(fā)展公共服務(wù)，將有效促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民總體素質(zhì)的提高，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展打下基礎(chǔ)。
改善農(nóng)村人居環(huán)境是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)42%，正處在加速發(fā)展階段。不論是當(dāng)前還是將來(lái)，全面建設(shè)小康社會(huì)，都需要重視農(nóng)村發(fā)展，努力改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。同時(shí)，城市發(fā)展過(guò)程中，“城中村”農(nóng)民賴(lài)以生存的耕地基本被征用，雖然“城中村”已經(jīng)成為城市的一部分，但城鄉(xiāng)分治的格局尚未根本改變，“城中村”雜亂無(wú)章、環(huán)境惡化。因此，政府必須將“城中村”納入城市發(fā)展中通盤(pán)考慮，全面履行公共服務(wù)職能，解決協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。
改善農(nóng)村人居環(huán)境是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效措施。一是有利于擴(kuò)大有效需求。2004年，全國(guó)農(nóng)村每百戶洗衣機(jī)、電冰箱擁有量?jī)H37.3臺(tái)、17.8臺(tái)，有較大發(fā)展?jié)摿?。加大?duì)農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將為農(nóng)業(yè)機(jī)械、交通工具、家用電器進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)創(chuàng)造良好的條件。二是有利于調(diào)整城鄉(xiāng)投資結(jié)構(gòu)。政府增加對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)投入，能夠鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)資金投向農(nóng)村，引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞。三是有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。推進(jìn)村莊整治，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，又能擴(kuò)大水泥、鋼材等市場(chǎng)需求，為產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整提供條件，更好地支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。
二、一些地區(qū)治理和改善農(nóng)村人居環(huán)境的實(shí)踐
近年來(lái)，各地在改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，搞好村莊人居環(huán)境治理方面進(jìn)行了有益的探索。我們?cè)趯?duì)部分省區(qū)市的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)他們的做法與經(jīng)驗(yàn)有推廣意義。
堅(jiān)持為農(nóng)民服務(wù)，解決群眾關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題。新疆是一個(gè)地震多發(fā)地區(qū)，2003年2月巴楚—伽師強(qiáng)烈地震后，針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平不高，既要盡快解決災(zāi)區(qū)農(nóng)民居住問(wèn)題，又要提高住房抗震能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長(zhǎng)久安居的實(shí)際，自治區(qū)政府急災(zāi)民之所急，經(jīng)過(guò)對(duì)各種造價(jià)的彩鋼板結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)、木板夾芯房進(jìn)行比較試驗(yàn)，向農(nóng)民推薦取材方便、施工簡(jiǎn)單、造價(jià)較低、符合抗震要求的木板夾芯房，縣級(jí)建設(shè)部門(mén)派出技術(shù)人員巡回指導(dǎo)，僅7個(gè)月3.5萬(wàn)戶災(zāi)民就建好了抗震安居房。以此為契機(jī)，該區(qū)從2004年起在全區(qū)實(shí)施農(nóng)房抗震安居工程。江西省根據(jù)農(nóng)民的承受能力與實(shí)際需要，以村莊整治為主，改善農(nóng)村人居環(huán)境，優(yōu)先配套農(nóng)民急需的道路、供水、排水等設(shè)施，盡量保留原有房屋、原有風(fēng)格、原有綠化，不推山、不砍樹(shù)、不填塘、不隨意拆房開(kāi)路，重點(diǎn)治亂、治臟、治路、治水。農(nóng)民負(fù)擔(dān)不多，卻得到實(shí)實(shí)在在的利益。浙江省探索出因地制宜的農(nóng)村垃圾收集處理方式，平原和交通便利地區(qū)，按照“戶三包、村收集、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、縣處理”的模式運(yùn)作；山區(qū)、海島等交通不便地區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心村為單元相對(duì)集中，“統(tǒng)一收集、就地分類(lèi)、綜合處理”。深圳市漁民村在“城中村”改造中，按照城市規(guī)劃要求，在政府引導(dǎo)下，由村集體組織村民自主改造，既改變了“城中村”的面貌，又保護(hù)了原村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
政府幫扶，規(guī)劃先行，合理引導(dǎo)資金與項(xiàng)目投向。廣東省實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，省要管到縣，市要管到鎮(zhèn)，縣要管到村，充分發(fā)揮建設(shè)部門(mén)在村莊整治中的作用，強(qiáng)化規(guī)劃的龍頭地位。江西省贛州市將村鎮(zhèn)規(guī)劃經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，動(dòng)員規(guī)劃設(shè)計(jì)力量深入農(nóng)村編制規(guī)劃，組織技術(shù)人員送技術(shù)、送農(nóng)房設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)。湖北省以多種形式探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體制改革，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)與服務(wù)。北京市政府有關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，政策集成，把原來(lái)分散使用的資金集中起來(lái)，加快解決農(nóng)民飲水安全隱患。浙江省實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，地方各級(jí)財(cái)政第一年就投入資金40多億元。
實(shí)施村民民主管理，激發(fā)群眾自主改善人居環(huán)境的積極性。河南省商丘市的西劉村，先由村民大會(huì)形成整治工作預(yù)案，在村務(wù)公開(kāi)欄公布，廣泛征求村民意見(jiàn)，對(duì)涉及村莊規(guī)劃、整治項(xiàng)目、資金籌措、工程招投標(biāo)、監(jiān)督管理等的重要事項(xiàng)，由每三戶選派一名戶主組成代表大會(huì)表決，贊成票超過(guò)80%方可實(shí)施。江西省不少地方推舉農(nóng)村熱心公益事業(yè)、具有公信力和號(hào)召力的德高望重人士，成立村莊整治村民理事會(huì)，志愿無(wú)償參與村莊公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理。有的地方將環(huán)境治理、設(shè)施維護(hù)等內(nèi)容編成“三字歌”，編入村規(guī)民約，強(qiáng)化村民講衛(wèi)生、愛(ài)護(hù)環(huán)境的意識(shí)，形成共同關(guān)心公益事務(wù)的氛圍。
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層組織的陣地建設(shè)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民參與村莊整治。江西省大余縣新城鎮(zhèn)周屋村，爭(zhēng)創(chuàng)“親民為民富民”的好班子，在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的同時(shí)，使村支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)。浙江省開(kāi)展以“真情送服務(wù)，建設(shè)新農(nóng)村”為主題的“十送”服務(wù)和“雙萬(wàn)結(jié)對(duì)共建文明”活動(dòng)，從2004年起連續(xù)從省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)3.8萬(wàn)名機(jī)關(guān)干部，為每個(gè)行政村派駐一名農(nóng)村工作指導(dǎo)員，對(duì)有序推進(jìn)村莊整治發(fā)揮了重要作用。廣東省德慶縣把生態(tài)文明村建設(shè)與開(kāi)展黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，同步實(shí)施“十百千萬(wàn)工程”、“固本強(qiáng)基工程”，群眾自行拆除一些“社壇”、“香火堂”等封建迷信場(chǎng)地，改建為日常休閑、健身、交流的公共活動(dòng)場(chǎng)所。
三、積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理
改善農(nóng)村人居環(huán)境是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。在新村建設(shè)過(guò)程中，要正確處理發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與改善人居環(huán)境的關(guān)系，政府幫扶與農(nóng)民自主參與的關(guān)系，集中整治與長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)系，發(fā)展小城鎮(zhèn)與村莊整治的關(guān)系，集約節(jié)約用地與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地的關(guān)系，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類(lèi)指導(dǎo)，健全機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)，注重實(shí)效。
完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃?？h域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要為改善人居環(huán)境提供依據(jù)。重點(diǎn)是明確村莊整治選點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)時(shí)序、必須嚴(yán)格保護(hù)的自然生態(tài)空間，確定未來(lái)十至二十年內(nèi)的村莊布局。各地應(yīng)依據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)面向農(nóng)村的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為“村村通”工程合理布局提供技術(shù)支持，避免因村莊自然消亡帶來(lái)的投資浪費(fèi)，避免因支持村莊規(guī)模過(guò)小造成的投資效益低下，提高公共財(cái)政和社會(huì)資金支持的集中度，提高公共設(shè)施共建共享的服務(wù)范圍，提高對(duì)優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點(diǎn)空間布局的引導(dǎo)力度，降低村莊人居環(huán)境治理的總體成本。
合理確定村莊整治內(nèi)容。村莊建設(shè)和人居環(huán)境治理指導(dǎo)性目錄，是各級(jí)政府根據(jù)村莊人居環(huán)境治理目標(biāo)、結(jié)合公共財(cái)政能力提出的政府給予幫扶的村莊整治項(xiàng)目的政務(wù)公告，并由各級(jí)政府公開(kāi)發(fā)布并修訂。國(guó)家制訂全國(guó)性指導(dǎo)目錄，各地制訂地方性指導(dǎo)目錄，確定支持整治項(xiàng)目的資金與實(shí)物補(bǔ)貼形式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范申請(qǐng)核審程序、支付方式、使用管理和監(jiān)督檢查等。列入指導(dǎo)性目錄的整治項(xiàng)目，政府要加大幫扶力度，確保項(xiàng)目的實(shí)施。
制定村莊整治規(guī)劃。村莊規(guī)劃是指導(dǎo)和規(guī)范村莊人居環(huán)境建設(shè)與治理的一項(xiàng)重要公共政策。其重點(diǎn)是制定和實(shí)施村莊整治規(guī)劃，既注重解決當(dāng)前村莊整治的重點(diǎn)問(wèn)題，又充分考慮后續(xù)的村莊規(guī)劃與管理需要，突出鄉(xiāng)村特色和可持續(xù)發(fā)展。編制村莊整治規(guī)劃，要依據(jù)政府發(fā)布的指導(dǎo)性目錄，合理確定村莊整治的具體項(xiàng)目，并做出相應(yīng)的現(xiàn)狀評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，確定整治項(xiàng)目的空間布局與技術(shù)要求，明確整治項(xiàng)目的主要指標(biāo)，測(cè)算工程量，提出實(shí)施計(jì)劃、實(shí)施管理以及運(yùn)行維護(hù)管理建議。
推廣應(yīng)用適用技術(shù)。加強(qiáng)村莊治理適用技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，組織科技人員下鄉(xiāng)開(kāi)展技術(shù)咨詢服務(wù)，積極推廣適用技術(shù)的應(yīng)用，加大對(duì)村莊適用技術(shù)研發(fā)推廣的支持。研究村莊秸稈生物質(zhì)能技術(shù)與裝置，開(kāi)發(fā)利用沼氣資源，推廣應(yīng)用農(nóng)村住宅節(jié)能技術(shù)和太陽(yáng)能、風(fēng)能、熱泵技術(shù)。開(kāi)發(fā)適合當(dāng)?shù)刭Y源條件的建材生產(chǎn)技術(shù)，推廣新型建筑體系成套技術(shù)。
加強(qiáng)對(duì)農(nóng)房建設(shè)的指導(dǎo)和管理。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)房建設(shè)的規(guī)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民以租用、借用和“榮譽(yù)村民”等形式占用農(nóng)村宅基地。在經(jīng)濟(jì)條件比較好的地方，可以在群眾自愿的條件下，通過(guò)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給水平與服務(wù)能力，吸引過(guò)于分散的村落和散居農(nóng)戶向中心村集中。加強(qiáng)對(duì)“土草房”、“土窯洞”、“土坯房”等農(nóng)房改造的指導(dǎo)。對(duì)于正在萎縮和消亡的村落，加強(qiáng)規(guī)劃控制，停止新的宅基地審批和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
加強(qiáng)部門(mén)間的綜合協(xié)調(diào)。各地有關(guān)部門(mén)要按照統(tǒng)一部署，從農(nóng)村工作大局出發(fā)，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，整合各種資源，共同制定并執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境治理的實(shí)施方案，共同承擔(dān)規(guī)范村莊治理和保護(hù)農(nóng)民利益的責(zé)任。要切實(shí)將村莊治理工作與各地農(nóng)村的中心工作結(jié)合起來(lái)，使村莊治理切實(shí)成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、為農(nóng)民解決實(shí)際問(wèn)題、為農(nóng)民群眾辦好事做實(shí)事的工作平臺(tái)。
建立和完善保障機(jī)制。我國(guó)多數(shù)地區(qū)實(shí)行市帶縣體制，市縣政府應(yīng)承擔(dān)起改善農(nóng)村人居環(huán)境的責(zé)任，通盤(pán)制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。要加大財(cái)政性建設(shè)資金投入力度，將市政公用設(shè)施逐步向郊區(qū)農(nóng)村延伸；建立嚴(yán)格的農(nóng)房拆遷管理機(jī)制，防止盲目拆遷農(nóng)民房屋，損害農(nóng)民利益，引發(fā)農(nóng)村不穩(wěn)定；建立村莊整治工作的督促檢查制度，對(duì)政府補(bǔ)貼、村民投工投勞、實(shí)物與資金、進(jìn)度與質(zhì)量等實(shí)行全程監(jiān)督；建立以農(nóng)民為主的公共設(shè)施長(zhǎng)效管理機(jī)制，保證設(shè)施持續(xù)發(fā)揮效益；鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、志愿者以多種形式支持村莊整治，倡導(dǎo)農(nóng)民自立自主互助，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗建設(shè)家園的精神。
（作者：建設(shè)部部長(zhǎng)）
