在安徽蕪湖市鳩江區(qū)灣里鎮(zhèn)，袁家芝和胡起東已經(jīng)是“老信訪”了。１９９９年１０月以來(lái)，他們一直為被征用的８００多畝土地奔忙在各個(gè)政府部門(mén)，要求增加征地補(bǔ)償。
２００５年，他們得知了一個(gè)新渠道：讓省政府“裁決”。雖然他們并不知道“裁決”到底是什么，但問(wèn)題還真解決了。安徽省國(guó)土資源廳當(dāng)年１２月２２日裁定：每畝６０００元標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放到戶(hù)，蕪湖市政府收到裁決之日６０天內(nèi)，查清支付、發(fā)放情況，進(jìn)行監(jiān)督。
實(shí)際上，２００４年底，安徽省作為全國(guó)三個(gè)試點(diǎn)地之一，已經(jīng)建起了征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度。而另外兩地——湖南和重慶則更早，２００１年就開(kāi)始“試水”。
截至目前，安徽省國(guó)土資源廳一共收到征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決申請(qǐng)１０２件，受理３７件，接待群眾２００多批次，提高征地補(bǔ)償款３８００萬(wàn)元左右。湖南省國(guó)土資源廳也承辦了裁決案件５２起，只有３起裁決案件的申請(qǐng)人由于不服裁決決定向省政府法制辦申請(qǐng)復(fù)議。
誰(shuí)來(lái)裁決：如何避免既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”
目前，三省的征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決，都由國(guó)土資源部門(mén)承擔(dān)。而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，也與國(guó)土資源部門(mén)相關(guān)。根據(jù)土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案是市、縣國(guó)土資源部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案擬訂，并報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。由國(guó)土資源部門(mén)來(lái)裁決征地補(bǔ)償爭(zhēng)議，不免給人既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”、又當(dāng)“裁判員”的感覺(jué)。
湖南省國(guó)土資源廳法規(guī)處相關(guān)工作人員龍舟告訴記者：在裁決制度草創(chuàng)之初，湖南省曾提出由省政府法制辦承擔(dān)裁決工作，但最終還是由國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)。爭(zhēng)議雙方不服裁決時(shí)，還要到省政府法制辦申請(qǐng)復(fù)議，相當(dāng)于由同一級(jí)政府裁決了兩次，無(wú)形之中把國(guó)土部門(mén)推到尷尬的境地。龍舟說(shuō)：“爭(zhēng)議裁決最好由相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)?！?/p>
安徽的裁決任務(wù)，最初也由省政府法制辦承擔(dān)，但征地矛盾大，而且沒(méi)有具體的辦理程序和裁決標(biāo)準(zhǔn)，處理起來(lái)比較困難，無(wú)法及時(shí)裁決。最后，工作仍然落到了國(guó)土資源廳身上。
安徽省國(guó)土資源廳有關(guān)人士則建議由國(guó)家對(duì)裁決的機(jī)關(guān)、效力等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，如規(guī)定各級(jí)政府為征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決機(jī)關(guān)，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)為具體的辦理部門(mén)；明確裁決書(shū)一經(jīng)作出即產(chǎn)生效力，不能對(duì)其提起行政復(fù)議。
如何裁決：“沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，怎么裁？”
湖南蘭溪米業(yè)新城的建設(shè)征地，涉及蘭溪鎮(zhèn)白家段村牛車(chē)湖等４個(gè)村民小組１１７戶(hù)３７５人。蘭溪鎮(zhèn)政府確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝１萬(wàn)元包干到戶(hù)，但村民認(rèn)為補(bǔ)償過(guò)低，協(xié)商不成后，向湖南省政府提出了裁決申請(qǐng)。湖南省國(guó)土資源廳先后５次發(fā)函或派人前往協(xié)調(diào)解決，但沒(méi)能成功，２００５年１月２１日，省政府作出裁決，撤消了蘭溪鎮(zhèn)政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
雖然大部分的裁決是圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，但實(shí)際上，農(nóng)民反映的情況，還包括批次征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，具體地塊和個(gè)人應(yīng)得的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額、補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不到位、同地不同價(jià)等各種問(wèn)題。安徽省國(guó)土資源廳政策法規(guī)處黃發(fā)儒處長(zhǎng)介紹，如果將這類(lèi)因征地補(bǔ)償而發(fā)生的爭(zhēng)議全部納入裁決的范圍，在目前這種體制下無(wú)法及時(shí)有效解決。
對(duì)“裁決標(biāo)準(zhǔn)”也有爭(zhēng)議。在安徽，就有“新標(biāo)準(zhǔn)”和“舊標(biāo)準(zhǔn)”的差別。新修訂的土地管理法與原土地管理法，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致，有８件案件，批準(zhǔn)用地時(shí)間在１９９９年１月１日前，而實(shí)施征地時(shí)間在１９９９年１月１日后，甚至２００１年以后，征地時(shí)還按原標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，被征地農(nóng)民普遍不能接受。
另一方面，新法實(shí)施以后，各地制定的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有及時(shí)修改，征地仍按舊的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，此類(lèi)案件也占有相當(dāng)數(shù)量。另外在征收土地方案中，有的沒(méi)有具體區(qū)分被征土地地類(lèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放很籠統(tǒng)，沒(méi)有區(qū)分土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的具體數(shù)額，征地補(bǔ)償分類(lèi)不規(guī)范。
黃發(fā)儒感嘆：“裁決，標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，怎么裁？”
裁決前后：誰(shuí)來(lái)保證裁決的效力？
“協(xié)調(diào)”是“裁決”的“前奏曲”。安徽省規(guī)定對(duì)征地補(bǔ)償有爭(zhēng)議，市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起３０天內(nèi)，可向市、縣人民政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)達(dá)不成協(xié)議的，再向省人民政府申請(qǐng)裁決。
裁決前，裁決機(jī)關(guān)還先行組織協(xié)調(diào)，達(dá)成一致意見(jiàn)，形成協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要或者協(xié)調(diào)協(xié)議書(shū)的，不再裁決，協(xié)調(diào)不成的，再行裁決。
裁決后，在湖南，目前只有三種處理方式：維持、撤消和部分撤消。這顯然過(guò)于簡(jiǎn)單。
這種簡(jiǎn)單的裁決形式帶來(lái)了兩個(gè)后果：一是效力不大，原來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被撤消后，征地的地方政府重新制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只是對(duì)原標(biāo)準(zhǔn)作些微調(diào)，仍符合法定的標(biāo)準(zhǔn)，不能平息村民的不滿(mǎn)，致使村民再次申請(qǐng)裁決。二是沒(méi)有退出機(jī)制，一些案件超出國(guó)土部門(mén)裁決范圍，或裁決事實(shí)、法律依據(jù)不足，讓裁決機(jī)關(guān)進(jìn)退兩難。為此，湖南省國(guó)土資源廳在去年增加了“變更”和“不予支持裁決申請(qǐng)”等裁決形式。
即使是做出了裁決辦法，效力也有限?！爱吘剐ЯΦ燃?jí)不高，重視程度和貫徹力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！秉S發(fā)儒無(wú)奈地說(shuō)，“同時(shí)，法律也沒(méi)有規(guī)定市、縣政府不進(jìn)行協(xié)調(diào)和不進(jìn)行答復(fù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，而且對(duì)裁決的效力、裁決執(zhí)行以及能否提起訴訟等未做規(guī)定?！?/p>
征地補(bǔ)償爭(zhēng)議將推行裁決制（新聞背景）
年內(nèi)力爭(zhēng)覆蓋全國(guó)
２００６年初，國(guó)土資源部宣布，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)年內(nèi)在各省區(qū)市建立起征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度。隨著這項(xiàng)制度的建立和完善，將在司法救濟(jì)渠道之外，為被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民開(kāi)辟一條更具專(zhuān)業(yè)化的訴求渠道，有利于切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，同時(shí)糾正不當(dāng)?shù)男姓袨椤?/p>
對(duì)征地中補(bǔ)償安置爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，是我國(guó)的一項(xiàng)法律制度，具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。１９９９年１月１日實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！?/p>
國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近年來(lái)，涉及土地問(wèn)題的信訪數(shù)量居高不下，且大多與征地補(bǔ)償安置有關(guān)，一個(gè)重要原因就是法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度在全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有建立起來(lái)。
征地補(bǔ)償裁決的審查機(jī)關(guān)為批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，裁決申請(qǐng)人應(yīng)是征地相對(duì)人或者利害關(guān)系人，被申請(qǐng)的裁決機(jī)關(guān)一般為市縣人民政府，裁決機(jī)關(guān)相對(duì)比較中立。裁決以解決糾紛為目的，對(duì)于調(diào)解不成的才行使裁決權(quán)。裁決制度專(zhuān)門(mén)針對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，專(zhuān)業(yè)化程度更高。目前，全國(guó)有湖南、安徽、重慶三省市建立了征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度。
保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益 相關(guān)部門(mén)怎么說(shuō)
２月２２日 中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文：
在工業(yè)化、城市化過(guò)程當(dāng)中征地，最重要的是處理好幾方面的矛盾：第一是耕地的減少和確保農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)家糧食安全的問(wèn)題；第二是對(duì)被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題；第三是失去土地之后的農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的問(wèn)題。
３月８日 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任杜鷹：
農(nóng)村土地征用、占用制度改革的基本思路已定，如果是公益性用途，必須提高征占用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如果是商業(yè)性用途，必須引入市場(chǎng)機(jī)制。
３月８日 農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)尹成杰：
對(duì)耕地的占用要嚴(yán)格審批，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，盡量減少失地農(nóng)民，合理補(bǔ)償，安排失地農(nóng)民就業(yè)，實(shí)行最低生活保障制度。
３月１１日 國(guó)土資源部副部長(zhǎng)李元：
２００４年，國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中改革征地制度的８?jìng)€(gè)要點(diǎn)，都圍繞保護(hù)農(nóng)民權(quán)益展開(kāi)。在征地補(bǔ)償上，要保證“被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”；在征地的程序上，強(qiáng)調(diào)了“對(duì)被征地農(nóng)民事先告知和對(duì)土地現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的確認(rèn)，并賦予可要求聽(tīng)證的權(quán)利”，補(bǔ)償費(fèi)的分配主要用于被征地農(nóng)戶(hù)，從制度上防止一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的截留和挪用。
３月１８日 國(guó)土資源部部長(zhǎng)孫文盛：
在新農(nóng)村建設(shè)中，要嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，要嚴(yán)格征地管理，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合法、安置措施不落實(shí)，不能有效保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的，不得報(bào)批用地。
數(shù)字鏈接
每年農(nóng)村正常占用的土地：４００多萬(wàn)畝
其中屬于農(nóng)民的耕地：約２００多萬(wàn)畝
可能造成的失地農(nóng)民：１００多萬(wàn)人(資料來(lái)源：農(nóng)業(yè)部)(記者 周立耘 何 聰)
