改革開放以來，我國經(jīng)濟保持了較快增長水平，年均增長率超過9%。近幾年，我國又進入了以重化工業(yè)加速發(fā)展為特點的新一輪經(jīng)濟增長周期，2003年GDP增長9.3%，2004年至今年上半年，GDP均保持在9.5%的增長水平。但要看到，我國經(jīng)濟快速增長更多地是依靠資金、勞動力和自然資源等生產(chǎn)要素的粗放式投入實現(xiàn)的，仍然未擺脫“高投入、高消耗、高污染、低效率”的增長特點。目前，我國8個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗，比發(fā)達國家平均高47%，而這8個行業(yè)的能源消費，占到工業(yè)部門能源消費總額的73%。
要改變粗放型經(jīng)濟增長，應從改革資源的廉價或無償使用制度入手，在全面實現(xiàn)資源有償使用的基礎上，穩(wěn)步實施資源價格改革，讓資源的開采和使用在價格杠桿的調(diào)節(jié)下，走上集約化道路，從而推動經(jīng)濟增長方式根本轉變。
一、必須穩(wěn)步推進資源價格改革
“九五”期間，我們已提出實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式根本轉變。今天看來，經(jīng)濟增長方式轉變尚未達到預期目標。影響經(jīng)濟增長方式的因素很多，比如：自然資源投入模式、技術進步程度、經(jīng)濟結構特點等。從我國的實際情況看，由于資源投入仍是經(jīng)濟增長的重要驅動力，因此，資源投入模式是影響經(jīng)濟增長方式的重要因素。資源投入模式不進行徹底變革，經(jīng)濟增長方式也就難以實現(xiàn)根本轉變。
實現(xiàn)資源投入模式從粗放型向集約型轉變，必須穩(wěn)步推進資源價格改革。價格改革是我國經(jīng)濟體制改革的主線之一，經(jīng)過二十多年的努力，我國計劃經(jīng)濟時期形成的價格扭曲的局面得到了很大改變，市場化價格機制初步形成，價格杠桿對生產(chǎn)和消費的調(diào)節(jié)力度和范圍不斷加深和拓寬。
但是，從目前情況看，資源價格改革相對滯后，資源的廉價甚至無償使用仍然普遍存在，資源價格呈現(xiàn)既不反映價值，也不反映供求的扭曲局面。資源價格的扭曲，一方面使得資源價格無法有效、真實地反映社會需求，價格機制無法按照市場規(guī)律來調(diào)節(jié)資源的生產(chǎn)和消費行為，企業(yè)和社會缺乏珍惜資源的壓力，破壞式或“挑肥棄瘦”式開采普遍存在。比如：在號稱“半盆油、滿盆天然氣”的鄂爾多斯盆地，破壞式開采和非法開采十分猖獗，非法開采量占到當?shù)氐胤娇偖a(chǎn)量的70%以上；另一方面，資源的廉價或無償使用，還帶來了浪費和效率低下，鼓勵了損害環(huán)境的生產(chǎn)和消費方式。據(jù)測算，我國目前煤炭資源回采率平均僅為30%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦僅為10%，共生、伴生礦的利用率只有20%左右，礦產(chǎn)總回收率只有30%，而國外先進水平都在50%以上。我國銅、鉛、鋅伴生金屬冶煉回收率僅為50%左右，而發(fā)達國家的平均水平在80%以上。我國每年平均約有200萬—300萬噸廢鋼鐵、10萬—15萬噸廢雜有色金屬等未被合理回收。
這種資源價格機制下的資源投入模式，反映在經(jīng)濟增長方式上，就表現(xiàn)為一種粗放型增長方式。因此，不改革資源價格機制，就難以實現(xiàn)要素投入模式的根本變革，也就難以實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本轉變。
二、全面推動資源的有償使用
(一)對部分資源價格的調(diào)整和實施調(diào)控或管制是必要的，但不宜作為長期政策和價格改革的方向
在改革初期，為了不過早改變大中型國有企業(yè)的生產(chǎn)條件，我們傾向于暫不對資源的價格進行徹底改革，通常采取慎小調(diào)整，對一些關系重大的資源價格仍然采取管制的方式。這對于在改革中保持穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境十分必要。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和價格改革整體步伐的推進，資源價格改革上的這種慎小調(diào)整，由于不能準確及時地反映資源市場的變化，也沒有和社會整體價格改革保持一致，實際上導致資源價格和資源市場之間的背離有加大之勢。這種背離既助長了資源市場的混亂和市場主體利益的扭曲，又進一步削弱了價格機制的調(diào)節(jié)作用，最終導致價格機制對資源市場的調(diào)節(jié)十分乏力。
因此，國家控制下的價格小幅調(diào)整只能作為我國工業(yè)化特殊階段價格改革的短期政策。隨著市場經(jīng)濟改革的深入和社會整體價格改革的推進，資源價格的改革不能繼續(xù)停留在原有改革模式上，應該按照市場化的方向，建立資源價格和資源市場之間的自動反映機制，按步進行，穩(wěn)步實施。
(二)資源“無價”，資源價格改革也就無從談起，資源價格市場化改革，首先需要通過改革資源的廉價或無償使用制度，建立起資源市場對價格變化的反映機制
首先，資源的廉價或無償使用，客觀上割斷了資源市場和價格之間應有的聯(lián)系。同國外市場經(jīng)濟國家規(guī)范的做法相比，我國礦產(chǎn)資源使用制度主要存在兩個明顯問題：一是在礦業(yè)權取得環(huán)節(jié)，無償占有礦業(yè)權仍普遍存在。過去幾十年來，我國在對礦產(chǎn)資源的管理上，采取行政手段無償授予礦業(yè)權，造成目前絕大多數(shù)礦山企業(yè)特別是國有企業(yè)還是無償占有礦業(yè)權。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國15萬個礦山企業(yè)中僅有2萬個礦山企業(yè)是通過市場機制取得礦業(yè)權。二是在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，礦業(yè)企業(yè)付費水平過低。我國礦產(chǎn)資源補償費平均費率為1.18%。而國外與我國礦產(chǎn)資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為2%—8%。相比之下，我國石油、天然氣、黃金等礦種的礦產(chǎn)資源補償費費率(油氣為1%，黃金為2%)遠遠低于國外水平(美國12.5%，澳大利亞10%)。不僅如此，我們還存在減免和欠繳等問題。2002年我部委托有關機構對24個省(區(qū)、市)1999—2002年上半年的礦產(chǎn)資源補償費的征收、入庫及使用管理情況進行了專項核查，經(jīng)抽查發(fā)現(xiàn)1601戶重點采礦企業(yè)累計欠繳礦產(chǎn)資源補償費31億元。2003年我國礦產(chǎn)資源補償費實際征收只占應收數(shù)的48.3%。資源的“無價”或“低價”使用，使得資源市場對價格變化的反應十分遲緩，甚至是無視價格的變化，價格機制對資源市場的調(diào)節(jié)力度大大減弱。
其次，在資源廉價或無償使用制度下，礦業(yè)企業(yè)成本不完全，礦業(yè)市場秩序混亂，市場利益扭曲，由此進一步削弱了資源價格對資源市場的調(diào)節(jié)力度。目前，我國資源類商品的價格是扭曲的，它源于礦業(yè)企業(yè)成本的不完全，未包括礦業(yè)權有償取得成本、環(huán)境治理成本以及安全投入成本。由于在計劃經(jīng)濟時期，我國對礦業(yè)權采取行政授予的方式，因此，現(xiàn)在我國絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)的礦業(yè)權是無償取得的。從礦山設計和開采來說，絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)沒有將礦區(qū)環(huán)境治理和閉坑后的生態(tài)恢復等投入納入生產(chǎn)成本，而是將開采后留下的礦區(qū)治理和生態(tài)環(huán)境修復等甩給政府或社會。例如，地處毛烏素沙漠邊緣的陜西省神木縣，近年來煤炭資源的大規(guī)模開采雖然帶來巨大經(jīng)濟效益，但造成的生態(tài)破壞卻無人“埋單”。目前該縣216個煤礦企業(yè)已形成99.12平方公里的采空區(qū)，引發(fā)19個礦區(qū)塌陷，不少礦區(qū)“地陷、水干、樹死”。據(jù)統(tǒng)計，全國因露天開礦等累計壓占土地現(xiàn)已達586萬公頃，塌陷面積達到1150平方公里。由于資源的廉價或無償使用，以及礦業(yè)企業(yè)成本的不完全，使得礦業(yè)市場入門成本過低，各種主體紛紛涌入礦業(yè)市場，礦業(yè)市場秩序混亂，無序競爭造成礦業(yè)企業(yè)忽視安全投入，安全生產(chǎn)隱患嚴重。據(jù)國家煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局公布的數(shù)字，2005年1—8月，全國共發(fā)生特大煤礦安全事故35起，死亡1089人，同比增加12起、683人，煤礦安全事故發(fā)生率和事故規(guī)模大大超過世界平均水平。
此外，從整個礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈來看，利益也是扭曲的。國家出資勘探，勘探成果無償使用，加上一些大礦區(qū)國家投資建設，資源的價值及開采效益體現(xiàn)在企業(yè)或個人，企業(yè)開采后留下的礦區(qū)治理和生態(tài)環(huán)境修復又需要國家再投入。這些情況實際上進一步破壞了價格機制發(fā)揮作用的空間，削弱了價格機制的作用。
因此，資源價格市場化改革的首要任務，就是要從資源使用制度改革入手，實現(xiàn)資源的全面有償使用，包括礦業(yè)權有償取得，成本合理負擔等，從而架起資源市場和資源價格之間的聯(lián)系渠道，改變資源市場漠視價格變化、價格機制難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的不合理狀況。
同時，只有全面實現(xiàn)資源有償使用，才能從根本上遏制對資源的破壞式開采或過度開采，促進礦山的合理開發(fā)和礦產(chǎn)資源的節(jié)約使用，督促企業(yè)自覺提高回采率；才能將一些不符合生產(chǎn)條件的市場主體排除在外，實現(xiàn)資源開采秩序的根本好轉；也才能進一步理順政府和企業(yè)的權責關系，真正實現(xiàn)資源勘探逐步走向公益性和市場化相結合的軌道，逐步做到采礦與治理污染、與廢地更新相結合，改變目前資源枯竭、礦工失業(yè)、礦區(qū)沉陷和大量棚戶區(qū)的嚴重問題。這些問題的解決，不僅有助于建立資源開采和使用的良性機制，而且為市場力量發(fā)揮作用掃除了障礙，有助于推進資源價格市場化改革步伐。
(三)資源價格改革應當循序漸進，穩(wěn)步實施，但礦產(chǎn)資源有償使用是方向，不能動搖
資源產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的上游產(chǎn)業(yè)，傳導鏈長，影響面廣，資源產(chǎn)品價格不合理會造成整體價格體系的扭曲。因此，資源價格改革必須循序漸進。據(jù)有關專家估計，如果將煤炭開采過程中造成的資源、環(huán)境成本納入煤炭生產(chǎn)成本，噸煤平均增加成本約50元；其它部分礦種成本增加可能更多。綜合估算，目前被湮沒的礦產(chǎn)品單位成本約在50—100元，總成本達到3000—6000億元。按照這種估算，礦產(chǎn)品增加3000—6000億元成本會使礦產(chǎn)品價格發(fā)生較大變化，對經(jīng)濟運行的影響會十分明顯。資源價格改革應當是一個長期過程。從目前來說，要考慮到政策的穩(wěn)定性，改革要循序漸進，綜合考慮企業(yè)的承受能力和經(jīng)濟發(fā)展的程度，確定比較周全的方案，逐步將安全、環(huán)境、資源等外部成本有次序(區(qū)分重點)、有幅度(標準由高到低)、有時間(區(qū)分先后)地攤入企業(yè)成本，并通過價格反映出來。這樣對經(jīng)濟運行的影響會大大減輕。但如上述所分析的，資源有償使用是一個方向，也是工作重點。今后要堅持這個方向不動搖，加快有關措施的落實。
三、推進資源有償使用的改革設想
(一)改革的基本思路
以《礦產(chǎn)資源法》和科學的礦產(chǎn)資源分類、分級管理制度為基礎，建立礦業(yè)權有償取得和礦產(chǎn)資源合理成本負擔制度為核心，促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)和綜合利用水平不斷提高為目標，在全面實行礦業(yè)權有償取得的同時，相應地調(diào)整現(xiàn)行的礦業(yè)稅費政策，逐步讓礦業(yè)企業(yè)合理負擔其成本，產(chǎn)品價格真正反映其價值，各級政府依法獲得其收益。充分引導資源市場化價格機制對資源開采使用發(fā)揮有效調(diào)節(jié)作用，從而建立資源合理開采，有效利用的長效機制，推進經(jīng)濟增長方式根本轉變。
(二)改革的重點內(nèi)容有三個方面
一是將目前礦業(yè)權無償和有償取得的“雙軌制”統(tǒng)一改為有償取得。二是將目前的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售過程中過低的稅費標準調(diào)整為合理的稅費標準。三是建立礦業(yè)企業(yè)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任和機制。
(三)改革的六項具體措施
一是，國家壟斷礦業(yè)權一級市場，并建立礦業(yè)權儲備制度。對已經(jīng)形成尚未被占有的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權，由各級政府在各自權限范圍內(nèi)，壟斷礦業(yè)權取得環(huán)節(jié)，通過招標、拍賣、掛牌等方式有償出讓，其中對老礦區(qū)外圍由國家出資勘查形成的礦業(yè)權，可在同等條件下優(yōu)先出讓給擁有老礦區(qū)礦業(yè)權的礦山企業(yè)。同時，國家通過建立礦業(yè)權儲備制度，實施對礦產(chǎn)資源開采的宏觀調(diào)控。國家壟斷礦業(yè)權一級市場、建立礦業(yè)權儲備制度后，各級政府可利用規(guī)劃發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，依據(jù)市場需求及國家資源戰(zhàn)略發(fā)展的需要，合理調(diào)控礦業(yè)權投放量，保持礦業(yè)權市場供求平衡及實現(xiàn)國家資源戰(zhàn)略發(fā)展目標。
二是，妥善處理各類企業(yè)和事業(yè)單位無償占有的礦業(yè)權。對新設立的礦業(yè)權一律實行有償出讓。改革前各類企業(yè)和事業(yè)單位無償占有的礦業(yè)權，經(jīng)評估后全部進行資產(chǎn)化處置，向國家繳納探礦權采礦權價款；對社會負擔較重、一次性繳納有困難的單位，經(jīng)批準可延長繳款期限，分期繳納；對分期繳納仍有困難的，如符合條件，可以申請將應繳納的探礦權采礦權價款部分或全部折股，劃歸擬設立的國家地勘基金(周轉金)持有。
三是，合理調(diào)整礦山企業(yè)礦業(yè)稅費負擔水平，并且企業(yè)要負擔生態(tài)環(huán)境整治費用，逐步讓礦業(yè)企業(yè)合理負擔其成本。適當提高礦產(chǎn)資源補償費費率，充分體現(xiàn)國家資源性資產(chǎn)收益權；適當提高探礦權采礦權使用費收費標準，完善探礦權采礦權使用費逐年遞增機制；規(guī)范礦產(chǎn)資源補償費以及探礦權采礦權使用費和價款的不合理減免；提高煤炭、石油、黃金等部分礦種資源稅稅額。在充分考慮資源有效利用率的基礎上，研究將資源稅由從量計征改為從價計征。研究從企業(yè)銷售收入中提取一定比例資金用于礦山環(huán)境恢復、生態(tài)環(huán)境補償?shù)取?#160;
四是，建立地勘基金(周轉金)，加大對礦業(yè)企業(yè)和地勘單位的支持力度，承擔價格改革和稅費改革的部分社會成本。國家建立地勘基金(周轉金)，其資金來源包括：國家預算內(nèi)安排支出；中央分成的礦業(yè)權有償出讓收入；礦山企業(yè)和地勘單位應繳納的探礦權采礦權價款折股后的股權以及股權變現(xiàn)和紅利收入。地勘基金(周轉金)主要用于公益性、基礎性和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查投入；礦業(yè)權儲備支出；地勘單位企業(yè)化改革支出以及礦業(yè)權管理等方面的支出。為支持礦業(yè)企業(yè)生存和發(fā)展，國家將研究制定支持礦業(yè)企業(yè)的具體政策措施，加大對礦業(yè)企業(yè)合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源、礦區(qū)環(huán)境治理、礦區(qū)建設以及礦業(yè)企業(yè)轉產(chǎn)、人員分流安置等方面的投入，確保本方案政策調(diào)整與現(xiàn)行政策的銜接。
五是，建立礦山企業(yè)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制。地方國土資源行政主管部門、環(huán)境保護部門應分礦山組織有資質的機構對礦山企業(yè)進行環(huán)境評估后，提出礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復要求，并督促礦山企業(yè)根據(jù)上述要求制定礦山環(huán)境治理規(guī)劃和達到礦山環(huán)境治理及生態(tài)恢復目標的具體措施。在此基礎上，地方國土資源行政主管部門、環(huán)境保護部門會同財政部門依據(jù)新礦山設計年限或已服役礦山的剩余壽命確定按礦產(chǎn)品銷售收入分年預提礦山環(huán)境治理資金的標準并列入成本，當年實際發(fā)生的礦山環(huán)境治理費用沖減預提的費用。各地要按“企業(yè)所有、?？顚Ｓ?、專戶儲存、政府監(jiān)管”的原則對企業(yè)預提的礦山環(huán)境治理資金進行監(jiān)管。對改革前老的礦山環(huán)境治理問題，各級政府要制定礦區(qū)環(huán)境治理規(guī)劃，按企業(yè)和政府共同負擔的原則加大投入力度。同時本著“誰投資、誰受益”的原則引入市場機制，多渠道融資；社會資本缺乏積極性又不屬于企業(yè)職責或企業(yè)無力負擔的礦山環(huán)境問題，由政府根據(jù)財力區(qū)分重點逐步解決。
六是，合理確定國家有償出讓礦業(yè)權收益中中央和地方的分配比例。為充分調(diào)動地方積極性，對所有(包括各級財政出資勘查形成的)探礦權采礦權有償出讓取得的收益，中央與地方二八分成。中央分成部分主要用于補充擬建立的國家地勘基金(周轉金)。此外，就土地、水等其他資源而言，其稅費改革的基本思路和礦產(chǎn)資源是一致的。要通過擴大水資源費的征收范圍，逐步提高征收標準，加強排污費、污水垃圾處理費的征收力度，建立廢舊資源回收處理稅費支持機制等稅費政策手段，逐步實現(xiàn)有償使用，為價格改革理順道路。只有按照這個思路，稅費政策的效果才會得到更大地發(fā)揮，價格改革也才會順利地開展，從而資源投入模式才會有根本變革，經(jīng)濟增長方式才能實現(xiàn)根本轉變。（財政部副部長 朱志剛）
