【出臺背景】
慈善超市是在江澤民同志親自倡導(dǎo)、民政部門組織開展的“送溫暖、獻(xiàn)愛心”社會捐助工作中形成的一種工作形式。2004年，胡錦濤同志視察了慈善超市并做出重要批示，民政部印發(fā)了《民政部關(guān)于在大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》（民函〔2004〕109號）。此后，各級民政部門積極推進(jìn)以“慈善超市”、“愛心家園”、“扶貧超市”為具體形式的慈善超市建設(shè)。截至2012年底，各地已建立各類慈善超市近萬家，在匯集社會捐助、幫扶困難群眾、提供志愿服務(wù)等方面起到了重要作用。但許多慈善超市定性定位模糊、募集能力弱、運(yùn)行成本高、自我經(jīng)營能力低等問題一直困擾著慈善超市的發(fā)展，近年來尤為突出，嚴(yán)重影響了其功能的發(fā)揮。
在已有工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建設(shè)和發(fā)展好慈善超市，有利于夯實慈善事業(yè)的基層工作平臺，有利于促進(jìn)捐贈物資的再利用，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)約型社會建設(shè)，有利于弘揚(yáng)慈善精神，傳播慈善文化。
為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，支持發(fā)展慈善事業(yè)，發(fā)揮其扶貧濟(jì)困的積極作用，經(jīng)過專題調(diào)研、工作試點(diǎn)和廣泛征求意見，民政部于2013年12月31日出臺《民政部關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新慈善超市建設(shè)的意見》（民發(fā)﹝2013﹞217號，以下簡稱《意見》），成為全國慈善超市建設(shè)工作的第一個綜合性文件。
【指導(dǎo)思想】
以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指針，充分發(fā)揮市場和社會力量在慈善超市建設(shè)中的決定性作用，以體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)，以社會化運(yùn)營為方向，以增強(qiáng)慈善超市自我發(fā)展能力和社會服務(wù)功能為目標(biāo)，把慈善超市建設(shè)成布局合理、功能多樣、充滿活力、運(yùn)行規(guī)范的城鄉(xiāng)基層公益慈善綜合服務(wù)平臺，為我國慈善事業(yè)發(fā)展奠定堅實的基層基礎(chǔ)。
【基本原則】
堅持公益屬性?！兑庖姟穼⒋壬瞥卸x為“以社會公眾自愿無償捐助為基礎(chǔ)、借助超級市場管理和運(yùn)營模式，為困難群眾提供物質(zhì)幫扶和志愿服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)”。因此，將堅持公益屬性作為首要原則，把服務(wù)社會公眾特別是困難群眾作為慈善超市建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要求發(fā)揮扶貧濟(jì)困作用，防止偏離正確方向。
堅持社會化方向。當(dāng)前，大量的慈善超市是由民政部門或街道運(yùn)用行政力量推動成立并維持運(yùn)營，缺乏獨(dú)立性、自主性，缺少生存壓力、發(fā)展動力。推動慈善超市社會化，已經(jīng)成為各方面共識。因此，《意見》以社會化運(yùn)營為方向，提出了堅持社會化方向的原則，要求加快民政部門職能轉(zhuǎn)移，逐步把慈善超市交給社會組織、居民自治組織或市場主體去運(yùn)營，鼓勵社會力量通過獨(dú)資、參股、租賃、并購、合建等方式參與慈善超市建設(shè)。
堅持可持續(xù)發(fā)展。慈善超市是借助超級市場形式開展慈善服務(wù)的平臺。采用市場化的管理經(jīng)驗、管理模式是成功運(yùn)營慈善超市的客觀要求，也是被國際國內(nèi)經(jīng)驗證明有效的方式方法。長期以來，慈善超市造血能力不足的一個重要原因，就是舉辦方只重“慈善”不重“超市”。因此，《意見》強(qiáng)調(diào)堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，要求提升慈善超市的自我發(fā)展能力，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，強(qiáng)化政策支持，推動形成慈善超市自我驅(qū)動、可持續(xù)的發(fā)展模式。
堅持因地制宜。鑒于慈善超市運(yùn)行模式的差別，同時，也為了給各地創(chuàng)新的空間，《意見》未設(shè)置慈善超市建設(shè)的統(tǒng)一模式，而是堅持因地制宜的原則，要求各地結(jié)合本地慈善事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和特點(diǎn)，有計劃、有針對性地推進(jìn)慈善超市發(fā)展，積極探索創(chuàng)新適應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H的慈善超市發(fā)展形式和體制機(jī)制。
【政策亮點(diǎn)】
之一：推進(jìn)法人注冊，明確慈善超市法人地位。
目前，大部分慈善超市未進(jìn)行法人注冊，不是自我管理、自我約束的獨(dú)立法人單位，制約了慈善超市的發(fā)展?！兑庖姟诽岢鲆膭詈鸵龑?dǎo)慈善超市進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記或工商企業(yè)注冊，并分類提出了時限等要求。新成立的慈善超市，都要進(jìn)行法人登記。具備條件但又未登記為法人的慈善超市，要在2014年底之前完成法人登記手續(xù)。暫不具備法人登記條件的，可委托有法人資質(zhì)的社會力量進(jìn)行運(yùn)營，或通過加盟、合辦等方式與具備法人身份的慈善超市聯(lián)營，條件成熟時，再辦理法人登記手續(xù)。
之二：改進(jìn)運(yùn)營機(jī)制，使社會力量成為慈善超市的運(yùn)營主體。
改進(jìn)慈善超市的運(yùn)營機(jī)制，逐步使社會力量成為慈善超市的運(yùn)營主體，是貫徹十八屆三中全會精神的重要舉措，也是本《意見》的重點(diǎn)內(nèi)容?！兑庖姟窂娜齻€方面提出了要求：在網(wǎng)點(diǎn)選擇方面，要充分依托社區(qū)服務(wù)中心（站）、現(xiàn)有商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等設(shè)施，降低建設(shè)成本，合理設(shè)置慈善超市，完善慈善超市布局。在舉辦和運(yùn)營主體方面，鼓勵社會組織、居民自治組織、企業(yè)和個人根據(jù)自身特點(diǎn)和能力舉辦慈善超市，大膽探索慈善超市運(yùn)營社會化的新方式、新機(jī)制；對現(xiàn)有民政部門舉辦的慈善超市，可采取公建民營、委托管理等方式，交給有資質(zhì)、有愛心、懂經(jīng)營、會管理的社會組織、居民自治組織或企業(yè)運(yùn)營。在經(jīng)營方式方面，要探索慈善超市集群發(fā)展道路，鼓勵慈善超市實施開放式經(jīng)營、連鎖化經(jīng)營；充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，借鑒電子商務(wù)模式，鼓勵慈善超市開展互聯(lián)網(wǎng)營銷。
之三：健全服務(wù)功能，拓展慈善超市多元化服務(wù)。
《意見》將慈善超市定位為城鄉(xiāng)基層公益慈善綜合服務(wù)平臺，突出強(qiáng)調(diào)健全四項服務(wù)功能，實現(xiàn)慈善超市多元化服務(wù)。一是款物募集功能。充分發(fā)揮慈善超市作為經(jīng)常性社會捐助網(wǎng)絡(luò)樞紐的作用，引導(dǎo)社會各界進(jìn)行捐贈。有條件的慈善超市，可按照有關(guān)規(guī)定由慈善組織設(shè)立經(jīng)常性社會捐助點(diǎn)，配備捐款（物）箱，實行專賬管理。二是困難群眾救助功能。將店內(nèi)物資直接發(fā)放或優(yōu)惠出售，滿足困難群眾的基本生活需要。受民政部門或慈善組織委托，面向困難群眾提供基本生活物資領(lǐng)取、兌換、憑卡（券）購買等服務(wù)。利用店內(nèi)海報欄、宣傳單（冊）等，開展公益慈善項目的展示推介，方便困難群眾獲取慈善救助信息。三是志愿服務(wù)功能。依托慈善超市開展志愿者招募，開發(fā)志愿服務(wù)項目，設(shè)置志愿服務(wù)崗位，有條件的慈善超市，可在志愿者和困難群眾之間搭建對接平臺。四是便民服務(wù)功能。在主要履行款物募集、困難群眾救助、志愿服務(wù)等功能的基礎(chǔ)上，有條件的慈善超市，可面向社會公眾提供商品售賣、彩票銷售、代收代繳公共事業(yè)費(fèi)、居家養(yǎng)老服務(wù)等便民服務(wù)。特別要說明的是，以政府購買服務(wù)的形式，借助成熟商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)來運(yùn)作的慈善超市也應(yīng)采取措施，有效地加載款物募集、志愿服務(wù)、慈善宣傳等功能。
之四：加強(qiáng)運(yùn)營管理，不斷提高慈善超市規(guī)范化運(yùn)營水平。
為了進(jìn)一步提高慈善超市規(guī)范化運(yùn)營水平，《意見》提出了四個方面的要求：一是明確幫扶對象。慈善超市應(yīng)以民政部門確認(rèn)的低保對象、低收入群體、農(nóng)村五保對象、遭遇臨時性困難的群體和支出型貧困群體等為主要幫扶對象。在描述幫扶對象時，《意見》采用了交叉式描述，即將低保邊緣群體、遭遇臨時性困難的群體和支出型貧困群體等有交叉范圍的概念同時列舉，這主要是考慮到各地工作發(fā)展不平衡、救助對象的名稱不統(tǒng)一，以增強(qiáng)文件的適用性。二是嚴(yán)格款物管理。慈善超市要實行收支兩條線，社會捐贈和經(jīng)營性收入要隔離管理、分別核算。募得物資要做好消毒、分揀、倉儲、估值、處理。三是堅持陽光運(yùn)作。慈善超市要及時公布捐贈款物接收、使用和去向情況，方便捐贈人查詢，并自覺接受媒體和社會公眾監(jiān)督。四是加強(qiáng)日常管理。慈善超市要在醒目位置懸掛統(tǒng)一的標(biāo)識，使用統(tǒng)一的捐贈協(xié)議，規(guī)范開展志愿服務(wù)，做好消防安全、食品衛(wèi)生安全和安全生產(chǎn)工作。對利用現(xiàn)有商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立的慈善超市，要嚴(yán)格做好授牌工作，實行動態(tài)管理。對登記為民辦非企業(yè)單位的慈善超市，要加強(qiáng)非營利性監(jiān)管。
之五：擴(kuò)大信息技術(shù)應(yīng)用，提高慈善超市信息化管理水平。
為了適應(yīng)信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，借助信息技術(shù)提高慈善超市管理水平，《意見》專門提出了擴(kuò)大信息技術(shù)應(yīng)用的要求。有條件的慈善超市，要盡可能地應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，使用專門的財務(wù)管理軟件，做到臺賬記錄準(zhǔn)確、款物往來清晰。有條件的地區(qū)，可依托當(dāng)?shù)卮壬菩畔⑵脚_，搭建慈善超市之間的捐贈款物管理平臺或物資調(diào)配平臺，實現(xiàn)資源統(tǒng)一管理、通盤調(diào)配、有效整合。
【保障措施】
做好慈善超市建設(shè)工作，既要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化支持，又要深化改革、戮力創(chuàng)新，因此，《意見》提出了四項保障措施。
切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。各地要把加強(qiáng)和改進(jìn)慈善超市建設(shè)工作納入推進(jìn)民政事業(yè)特別是慈善事業(yè)發(fā)展的重要議事日程，科學(xué)謀劃慈善超市布局，夯實工作力量，安排專門資金，扎實推進(jìn)慈善超市建設(shè)。要加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，廣泛宣傳慈善超市改革改制的重要意義和工作進(jìn)展，對需要改革改制的慈善超市，要細(xì)致做好有關(guān)人員的教育引導(dǎo)和后續(xù)安置工作。要做好需要改革改制的慈善超市的資產(chǎn)管理工作，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，避免國有資產(chǎn)流失。
完善支持措施。各地民政部門要加大政府購買社會服務(wù)力度，每年安排一定比例的福利彩票公益金，爭取一定比例的財政資金，通過委托、承包、采購等方式，支持社會力量建設(shè)和運(yùn)營慈善超市、提供扶貧幫困服務(wù)。依法協(xié)調(diào)財稅部門減免慈善超市有關(guān)稅收。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門、單位、街道和社區(qū)為慈善超市提供場地支持和用水、用電等方面的優(yōu)惠。開展慈善超市從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其人力資源支撐。
加強(qiáng)監(jiān)督管理。加強(qiáng)慈善超市規(guī)劃設(shè)計、設(shè)備配置、人員配備和募得物資分類、消毒、折價評估等方面標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施。委托第三方對慈善超市開展績效評估，總結(jié)推廣運(yùn)營好、績效高的慈善超市經(jīng)驗，督促整改運(yùn)營差、績效低的慈善超市。民政部已將各地慈善超市運(yùn)營績效情況納入年度重點(diǎn)工作評估。
探索捐贈物資再生加工。積極推進(jìn)以廢舊衣物為主的捐贈物資再生加工工作，探索建立高效的社會捐助體系和合理的利益分配機(jī)制，利用再生加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支持慈善超市建設(shè)。根據(jù)國家統(tǒng)一安排，在部分地區(qū)開展捐贈物資再生加工試點(diǎn)。
【配套措施】
任何一個行業(yè)的發(fā)展，都不是單獨(dú)一個文件可以解決的問題；慈善超市的創(chuàng)新建設(shè)也是一項系統(tǒng)工程?！兑庖姟返某雠_將為慈善超市的發(fā)展定下基本框架，在此基礎(chǔ)上，我們擬就慈善超市注冊登記、規(guī)范管理、標(biāo)準(zhǔn)制定等繼續(xù)制定有關(guān)的配套文件，還將加強(qiáng)與有關(guān)部門、系統(tǒng)的合作，以推動慈善超市更好地發(fā)揮扶貧濟(jì)困積極作用。
