建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場
國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察 姜大明
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求，對于全面建立土地有償使用制度、構(gòu)建現(xiàn)代市場體系、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；對于緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地格局、提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用水平、促進政府職能和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；對于切實維護農(nóng)民土地權(quán)益、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保持社會和諧穩(wěn)定，都將產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。學(xué)習理解中央關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的精神，概括起來主要有三個方面。
一、擴大權(quán)能是基礎(chǔ)
《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能?！稕Q定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！边@為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了制度保障。
（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能是治本之策
現(xiàn)代市場經(jīng)濟是統(tǒng)一開放、公平競爭的經(jīng)濟，要求各類要素平等交易，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)要素也不例外。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對等、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨設(shè)立抵押。除農(nóng)村集體和村民用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，其他任何建設(shè)不能直接使用集體土地，都要通過征收程序?qū)⒓w土地變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。法律限制過多，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)渠道受阻，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場建設(shè)，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設(shè)用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先后出臺了全省性的規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，為完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能奠定了實踐基礎(chǔ)。
（二）堅持同等入市、同權(quán)同價
為解決上述突出問題，《決定》在深入總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行同等入市、同權(quán)同價。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有建設(shè)用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)。這必將為深化農(nóng)村土地制度改革注入強大動力，進而開啟農(nóng)村土地制度改革的破冰之旅。
（三）嚴格用途管制和用地規(guī)劃管理
《決定》強調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設(shè)用地具有較強的不可逆性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用。要堅持兩手抓，兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數(shù)國家的通行做法，這是確保土地利用經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的重要舉措。無論是國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地都要遵守用途管制和用地規(guī)劃。
二、征地改革是關(guān)鍵
征地制度既是國有建設(shè)用地市場建設(shè)的基本制度，也關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)展的空間，更關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。為了貫徹落實黨的十八大報告提出的要求，切實解決征地中存在的突出問題，在總結(jié)征地制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《決定》指出了深化征地制度改革的方向和重點任務(wù)，就是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
（一）解決征地問題的根本出路在于深化改革
多年來，土地征收制度在保障我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中，現(xiàn)行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規(guī)模和被征地農(nóng)民數(shù)量的逐年增加，引發(fā)的社會矛盾也逐年增多，導(dǎo)致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時有發(fā)生，社會風險加劇。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不到位有關(guān)，也與征地范圍過寬、征地補償標準偏低、安置方式單一、社會保障不足、有效的糾紛調(diào)處和裁決機制缺乏有關(guān)。征地引發(fā)的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照黨的十七屆三中全會深化征地制度改革的要求，各?。▍^(qū)、市）制訂公布并實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，較大幅度提高被征地農(nóng)民的補償標準并建立定期調(diào)整機制；一些地方積極開展征地制度改革試點，探索縮小征地范圍和留地安置等讓被征地農(nóng)民分享增值收益的多種方式，為改革征地制度奠定了基礎(chǔ)。
（二）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制
這與黨的十七屆三中全會關(guān)于深化征地制度改革的要求是一脈相承的?？s小征地范圍，就是按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定的精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場留出充足空間。規(guī)范征地程序，就是通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，就是從就業(yè)、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩(wěn)定。
（三）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益
這體現(xiàn)了黨的十八大報告關(guān)于提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創(chuàng)新，也是維護被征地農(nóng)民利益的強有力舉措，必將進一步深化征地制度改革，為切實解決征地突出矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。同時，建立土地增值收益分配機制，要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場統(tǒng)籌考慮，同步研究、系統(tǒng)設(shè)計、協(xié)調(diào)推進，平衡好相關(guān)各方的利益關(guān)系，確保改革平穩(wěn)推進。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場建設(shè)從無到有、從小到大、從無序到規(guī)范，取得了明顯成效，但農(nóng)村集體建設(shè)用地市場發(fā)展不平衡、不規(guī)范的問題十分突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場呈現(xiàn)明顯的二元特點?！稕Q定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項長期艱巨的任務(wù)，需要深入研究、系統(tǒng)設(shè)計，區(qū)分輕重緩急，分步實施、配套推進，不斷把改革引向深入?；疽笫墙y(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺，強化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的建設(shè)用地市場體系。
（一）規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有了較大增值空間，自發(fā)隱形無序流轉(zhuǎn)十分普遍，城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出。由于這種流轉(zhuǎn)不符合法律規(guī)定，缺少有效監(jiān)管措施和辦法，存在巨大法律風險，一旦發(fā)生糾紛，集體建設(shè)用地和宅基地所有者、使用者的權(quán)益都難以得到有效保護。要借鑒國有建設(shè)用地管理的經(jīng)驗，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，并將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易納入已有國有建設(shè)用地市場等交易平臺，促進公開公平公正和規(guī)范交易。大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機構(gòu)。
（二）切實維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)
《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”當前農(nóng)村宅基地問題十分突出，一是農(nóng)村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應(yīng)的問題。維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
（三）進一步擴大市場配置國有土地的范圍
《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。就是要讓市場在國有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設(shè)用地，大量存量建設(shè)用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發(fā)揮。同時，在新增建設(shè)用地中經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來發(fā)展趨勢看，新增建設(shè)用地增長將受到嚴格制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給主要來源。因此，在進一步擴大國有建設(shè)用地市場配置新增建設(shè)用地范圍的同時，必須大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設(shè)用地，為建設(shè)資源節(jié)約型社會、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作出積極貢獻。
（四）建立建設(shè)用地合理比價調(diào)節(jié)機制
《決定》要求：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格?！眱r格是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業(yè)用地價格過低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價調(diào)節(jié)機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發(fā)展。
（五）系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的配套措施
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場涉及重大利益格局調(diào)整，事關(guān)全局、意義重大、政策性強，是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。必須切實加強領(lǐng)導(dǎo)，堅持培育扶持和嚴格管控相結(jié)合，從法制建設(shè)、用途管制、確權(quán)登記、市場管控、共同責任等方面整體設(shè)計、配套推進。
1.加快推進相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的首要任務(wù)。要在深入研究重大問題和系統(tǒng)總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓緊修改《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時，加快推進建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補償安置條例。改革完善土地稅制，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場繁榮發(fā)展。
2.全面落實用途管制要求。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要前提。以第二次全國土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關(guān)規(guī)劃，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，充分考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排。
3.扎實做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要基礎(chǔ)。加強農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。抓緊研究制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。
4.嚴格對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的管控。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要保障。深化農(nóng)地轉(zhuǎn)用計劃和審批管理制度改革。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約標準體系。加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)和利用的統(tǒng)計監(jiān)測和形勢分析。切實發(fā)揮土地儲備對建設(shè)用地市場的調(diào)控功能。對現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開展全面清查并研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強基層國土資源管理機構(gòu)和能力建設(shè)。
5.協(xié)力構(gòu)建共同責任機制。這是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的重要措施。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成推進合力。必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)等各負其責；必須加強部門聯(lián)動、政策協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進改革的工作機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革；必須充分相信群眾、依靠群眾，切實發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體作用，增強其履行農(nóng)村集體土地所有者職責和維護農(nóng)民土地權(quán)益的能力。
