從17.92%提升到51.27%，達(dá)到世界平均水平。但專(zhuān)家指出，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化率是以常住人口計(jì)算，若以戶籍人口計(jì)，則城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。而在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購(gòu)房的還不足1%。
如何將農(nóng)民工留在城市并保障他們的生活，成為中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須面對(duì)的課題。今年兩會(huì)，政府工作報(bào)告提出“自由遷徙”，在很多人看來(lái)，這正是為城鎮(zhèn)化釋放最徹底的信號(hào)。
作為外來(lái)務(wù)工人員大省的廣東，如何留住他們并保證資源承載能力，如何在人口流動(dòng)的根本桎梏上動(dòng)刀而不傷己，成為廣東城鎮(zhèn)化建設(shè)中最大的命題。
過(guò)去5年，以基本公共服務(wù)均等化為方向的探索是否取得實(shí)效？基本公共服務(wù)均等化能否為城鎮(zhèn)化建設(shè)掃清最后一道障礙？南方日?qǐng)?bào)記者通過(guò)調(diào)查，試圖呈現(xiàn)其中的探索與阻擾、喜悅與煩惱。
積分入戶滿足遷徙愿望
3月6日上午，中山市三鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心大廳流動(dòng)人員積分制受理窗口前排起了長(zhǎng)長(zhǎng)的隊(duì)伍，這些人幾乎都揣著同一個(gè)夢(mèng)想：拿到中山戶口。三鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集著大約15萬(wàn)的外來(lái)人口，29歲的魯梅就是一員。2011年7月31日，53歲的李會(huì)成成為廣州市首批積分入戶人士。從1993年來(lái)到廣州荔灣區(qū)城管車(chē)隊(duì)做維修工開(kāi)始，老李終于成為了真正的廣州人。
2010年，外來(lái)務(wù)工人員大省廣東正式在全省推行“積分入戶制”。截至2013年3月，120多萬(wàn)的外來(lái)人初步通過(guò)積分、高技能人才的方式“自由遷徙”進(jìn)入廣東。
改革開(kāi)放以來(lái)，“孔雀東南飛”帶來(lái)了大量人口涌入廣州、深圳等珠三角城市，但人口遷徙的制度保障設(shè)計(jì)一直不暢。2009年底，中山市出臺(tái)《中山市流動(dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》，首先探索“積分排名入戶制度”。按照制度設(shè)計(jì)，流動(dòng)人員的學(xué)歷、職稱、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、榮譽(yù)稱號(hào)等都可折算一定分值，累積的分值可換取“城鎮(zhèn)戶口”或“子女入學(xué)指標(biāo)”。隨后，這一政策經(jīng)完善后在全省推廣。
就在3月初發(fā)布的廣東省“十二五”城鎮(zhèn)化規(guī)劃，提出逐步降低城鎮(zhèn)在就業(yè)、教育、社保等方面的準(zhǔn)入門(mén)檻，以縣（市）城區(qū)、中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，切實(shí)加大吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口力度，全面實(shí)施異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)積分制，加快推動(dòng)異地務(wù)工人員融入城鎮(zhèn)。
基本公共服務(wù)均等化閘門(mén)漸開(kāi)
2009年，為了使新莞人子女入學(xué)有法可依、有章可循，經(jīng)3次修改，3次聯(lián)席會(huì)議討論，東莞終于出臺(tái)了《東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法》及《東莞市新莞人子女申請(qǐng)入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校起始年級(jí)積分方案（試行）》等兩份文件。
這也是廣東省第一個(gè)地級(jí)市針對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口子女入讀公校出臺(tái)的規(guī)范性文件。文件規(guī)定，入讀公辦學(xué)校的新莞人子女，與東莞戶籍學(xué)生同等享受完全免費(fèi)的義務(wù)教育，免收借讀費(fèi)。
異地高考政策也傳來(lái)好消息。根據(jù)計(jì)劃，2013年起異地高考政策將開(kāi)始實(shí)施：通過(guò)積分入戶廣東省的異地務(wù)工人員、高技能人才，其隨遷子女不受入戶年限、就學(xué)年限等限制，可在廣東省報(bào)名參加高考，并可與廣東省入戶地戶籍考生同等錄取。此外，異地中考等政策也將逐步放開(kāi)。
廣東省教育廳廳長(zhǎng)羅偉其說(shuō)，騰出的這點(diǎn)空間，本來(lái)廣東可以給戶籍人口提供更多的優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)，同時(shí)這也是推進(jìn)素質(zhì)教育的非常好的契機(jī)，但“當(dāng)務(wù)之急我們要解決大量外來(lái)務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育和異地升學(xué)的問(wèn)題。廣東選擇了把騰出來(lái)的空間給外來(lái)務(wù)工人員子女，這體現(xiàn)了廣東的包容”。
還有外來(lái)務(wù)工人員最關(guān)注的住房問(wèn)題。1月17日，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)陳英松在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)，“十二五”期間保障性住房的覆蓋面將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，包括引進(jìn)人才、外來(lái)務(wù)工人員等方面也將逐步覆蓋。
積分入戶是過(guò)渡性安排
就此，新型城鎮(zhèn)化需要解決的核心問(wèn)題——“人的城鎮(zhèn)化”，開(kāi)始在廣東破題。
一方面通過(guò)戶籍制度改革讓人口流動(dòng)更加順暢，另一方面通過(guò)基本公共服務(wù)均等化惠及外來(lái)人口，解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，不少專(zhuān)家評(píng)價(jià)廣東抓住了癥結(jié)。
數(shù)據(jù)顯示，目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購(gòu)房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬是處于“半市民化”狀態(tài)。這些農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后，不僅買(mǎi)不起房，也無(wú)法享受城市戶籍人口的各項(xiàng)福利，最終很難在城市扎根，甚至還會(huì)回流農(nóng)村。只要“人的城鎮(zhèn)化”真正得到重視，這一問(wèn)題就有望得到解決。
省社科院競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任丁力表示：“不管什么樣的城鎮(zhèn)化，最難的是把村民變居民”。他告訴記者，農(nóng)民“洗腳上田”住上樓房，不等于現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化。農(nóng)村居民變成城鎮(zhèn)居民后，解決好其后續(xù)就業(yè)、醫(yī)療、教育以及社會(huì)保障等問(wèn)題，將成為城鎮(zhèn)化是否成功的關(guān)鍵。
廣東省政府參事、省委黨校教授陳鴻宇說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)代城市生活方式的普遍化，即“不論住在城區(qū)還是鄉(xiāng)村，不論從事何種職業(yè)，每一個(gè)社會(huì)成員都能夠享有過(guò)上現(xiàn)代城市生活方式的基本權(quán)利”。
廣東積分入戶設(shè)計(jì)者、廣東省社科院社會(huì)學(xué)和人口學(xué)研究所研究員鄭梓楨也認(rèn)為，廣東乃至全國(guó)的人口遷徙中，遷徙人群主要有三點(diǎn)要求：首先是遷徙自由；其次是社會(huì)公共服務(wù)均等化，任何人不受歧視對(duì)待；最后是有一個(gè)通道，讓遷徙者選擇可走可留。
“積分入戶制度正是這樣一個(gè)通道，幫助希望留在城市里的流動(dòng)人口入戶城市，享受城市的公共服務(wù)。對(duì)于那些不想留在一個(gè)城市的人，只是希望獲得均等公共服務(wù)的流動(dòng)人口，就給其平等的公共服務(wù)。”但鄭梓楨稱，積分入戶是過(guò)渡性安排，“等基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，最要緊的是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障以及教育實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，自由遷徙就解決了。那時(shí)候戶籍制度就沒(méi)必要了，積分制就更沒(méi)必要了?！?/p>
幫助農(nóng)民獲得“第一桶金”
不過(guò)平心而論，盡管廣東在“人的城鎮(zhèn)化”方面已經(jīng)做了不少探索和努力，但與廣大外來(lái)人口的需求相比，仍有不少差距。省住建廳調(diào)研也顯示，與國(guó)外先進(jìn)城市相比，廣東城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、異地務(wù)工人員分享城鎮(zhèn)化成果程度偏低等一系列突出問(wèn)題。
《廣東省外來(lái)務(wù)工人員入戶留城意愿調(diào)研報(bào)告》顯示，36％的被訪者擔(dān)心入戶后無(wú)法享受到家鄉(xiāng)的土地分紅政策；69.3％的被訪者擔(dān)憂配偶子女隨遷困難；42.8％的被訪者擔(dān)心兩地的社保標(biāo)準(zhǔn)不同，影響自己享受社保的權(quán)利。
而據(jù)國(guó)務(wù)院參事、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)委員馬力測(cè)算，若要徹底解決進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，完全拉平城市居民和農(nóng)民間的待遇差距，政府每年的一次性投入需達(dá)到人均33萬(wàn)元。如果僅僅向農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和市政設(shè)施四項(xiàng)基本的公共服務(wù)，則平均每人每年需增加投入3000元。財(cái)力的捉襟見(jiàn)肘也是阻撓“人的城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵因素之一。
那么，農(nóng)民進(jìn)城的資金問(wèn)題究竟該如何解決呢？中山大學(xué)教授袁奇峰在采訪中提到了南海、順德政府通過(guò)和農(nóng)民合作在集體土地上創(chuàng)新，而不是把農(nóng)民趕到城里的做法。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要擺脫土地收益為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要載體的思路，要把靠土地發(fā)財(cái)，轉(zhuǎn)移到靠創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)發(fā)財(cái)”。
更值得一提的是，就在3月初發(fā)布的廣東省“十二五”城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，對(duì)解決進(jìn)城農(nóng)民后顧之憂，廣東又有創(chuàng)舉。規(guī)劃提出，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益。
業(yè)內(nèi)人士指出，這有利于防止出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民“手中無(wú)錢(qián)，腳下無(wú)地”的現(xiàn)象，幫助農(nóng)民獲得進(jìn)城的“第一桶金”，也是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化迫切需要解決的問(wèn)題。參與編制《規(guī)劃》的省住建廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，讓農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地同地同價(jià)應(yīng)該是改革方向，也符合中央的意圖，廣東可以在這方面先行先試。
