從制度上確保災(zāi)害防御關(guān)口前移
——河北省出臺全國首個(gè)暴雨災(zāi)害防御政府規(guī)章
7月21至22日， 25至26日，27至29日……步入主汛期后，中雨、大雨暴雨、特大暴雨一次次沖刷著燕趙大地。在歷次暴雨災(zāi)害應(yīng)對過程中，“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象災(zāi)害防御體制機(jī)制發(fā)揮了關(guān)鍵作用，災(zāi)害防御成效顯著?！皻庀蠹皶r(shí)預(yù)警、部門迅速聯(lián)動、公眾積極響應(yīng)、及時(shí)轉(zhuǎn)移受威脅區(qū)人員”成為最主要的成功經(jīng)驗(yàn)。
如何將這一成功經(jīng)驗(yàn)上升到法律層面，更好地預(yù)防暴雨災(zāi)害、最大限度地減少或避免人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失？經(jīng)過長時(shí)間的謀劃，在前期全省氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，8月1日，河北省政府正式出臺了《河北省暴雨災(zāi)害防御辦法》（以下簡稱《辦法》）。這也是目前國內(nèi)第一部專門針對暴雨災(zāi)害防御的政府規(guī)章。
總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn) 強(qiáng)化制度保障
2012年以來，在河北省委、省政府和中國氣象局領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和支持下，河北省氣象部門基層臺站綜合改革以及氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理試點(diǎn)工作順利開展。全省各地氣象災(zāi)害防御指揮機(jī)構(gòu)基本建立，氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)一步完善，氣象災(zāi)害應(yīng)急處置能力不斷增強(qiáng)。但同時(shí)，頻發(fā)多發(fā)重發(fā)的氣象災(zāi)害也對進(jìn)一步做好防災(zāi)減災(zāi)提出了新的挑戰(zhàn)。
面對氣象預(yù)警，各級領(lǐng)導(dǎo)如何更好地科學(xué)決策？各部門如何更好地協(xié)調(diào)聯(lián)動？威脅地區(qū)群眾如何更有效地應(yīng)對？
早在3月29日，河北省委副書記、省長張慶偉到省氣象局調(diào)研時(shí)，就在深入思考這些問題：氣象科普不僅要送農(nóng)村、送社區(qū)、送學(xué)校、送企業(yè)，也要送領(lǐng)導(dǎo)，送政府部門，只有掌握科學(xué)知識、了解氣象預(yù)報(bào)、理解預(yù)警含義、明確應(yīng)對措施，領(lǐng)導(dǎo)才能科學(xué)決策，部門才能有序聯(lián)動，公眾才能有效行動，才能科學(xué)、高效地預(yù)防災(zāi)害，最大限度地避免傷亡。
此后，氣象部門便按照省領(lǐng)導(dǎo)的要求，組織相關(guān)人員做好災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理，編制工作方案。
其間，張慶偉與河北省氣象局局長姚學(xué)祥的手機(jī)成了熱線，張慶偉不僅詢問雨情、預(yù)報(bào)，也不斷提出問題和思考，交流心得體會，探討對策、措施。亡羊補(bǔ)牢不如未雨綢繆。姚學(xué)祥建議，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化《河北省氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，明確各部門職責(zé)，將管理重點(diǎn)放在災(zāi)害來臨之前，變急應(yīng)為應(yīng)急，變應(yīng)急為預(yù)防。
7月21日至22日，入汛以來最強(qiáng)降水襲擊河北。接到氣象預(yù)警后，各市縣氣象災(zāi)害防御指揮部立即行動起來，各成員單位按照各自職責(zé)，迅速行動，有效聯(lián)動。25日，省長張慶偉到淶水縣查看災(zāi)情時(shí)說：“在應(yīng)對災(zāi)害面前，‘發(fā)布預(yù)警—部門聯(lián)動—及時(shí)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)區(qū)域群眾’這種方式十分行之有效，這是這次“7·21”暴雨災(zāi)害防御工作的一個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)?！?/p>
7月29日，張慶偉再次深入災(zāi)區(qū)，慰問受災(zāi)群眾，指導(dǎo)救災(zāi)工作，并召開現(xiàn)場會研究部署災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作。所見所聞讓張慶偉進(jìn)一步認(rèn)識到出臺規(guī)范文件的必要性和緊迫性。當(dāng)天晚上，張慶偉在與其他省領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)協(xié)商后，決定由副省長沈小平負(fù)責(zé)組織起草《辦法》，以制度為保證，依法強(qiáng)化氣象預(yù)警信息“發(fā)令槍”作用，全面加強(qiáng)災(zāi)前管理，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、部門聯(lián)合、社會參與的作用。
眾多部門參與 重在災(zāi)前防御
“按照張慶偉的重要指示精神，省氣象局牽頭組織制訂《辦法》?！?月30日上午，沈小平召集省政府辦公廳、省氣象局、省水利廳、省政府應(yīng)急辦和省政府法制辦等部門負(fù)責(zé)同志參與的協(xié)調(diào)會，安排部署《辦法》制訂工作。
隨即，省氣象局成立了以姚學(xué)祥為組長、副局長張守保為副組長的《辦法》起草小組。省政府辦公廳、應(yīng)急辦、省政府法制辦派出多位專家，指導(dǎo)、參與《辦法》的編制工作。
《辦法》起草小組分別聯(lián)系28個(gè)各行業(yè)、部門的負(fù)責(zé)人，了解其在暴雨災(zāi)害防御可能采取的應(yīng)對舉措，同時(shí)把《辦法》的起草標(biāo)準(zhǔn)告知對方，對方根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提供相關(guān)信息和建議。隨后，氣象局、省政府辦公廳、應(yīng)急辦、省政府法制辦的專家一同進(jìn)行凝練、匯編，完成了《辦法》（草案）的初稿。
“我們編制的《辦法》是針對預(yù)警信息發(fā)布之后到災(zāi)害來臨之前做好防御，而不是針對災(zāi)害發(fā)生后如何搶險(xiǎn)救災(zāi)重建的。《辦法》涉及到28個(gè)部門，每個(gè)部門按照規(guī)定，對應(yīng)相應(yīng)的職能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在《辦法》中力求按照每個(gè)預(yù)警等級來采取相應(yīng)的防御保障措施。在每個(gè)等級下，相關(guān)部門應(yīng)該采取什么措施是對應(yīng)的。”7月31日上午，沈小平召集省氣象局、省交通廳、省衛(wèi)生廳等28個(gè)部門負(fù)責(zé)人，集中討論、審改《辦法》（草案）。會后，各部門負(fù)責(zé)人回到單位，組織有關(guān)人員研討，再次對《辦法》提出修改意見。在此基礎(chǔ)上，起草小組進(jìn)一步修改、完善了《辦法》。隨后，省領(lǐng)導(dǎo)對《辦法》進(jìn)行了修改、審定。
明確部門職責(zé) 提升應(yīng)急效率
“《辦法》從災(zāi)害管理時(shí)間節(jié)點(diǎn)上來看，屬于預(yù)防階段的工作，這在法律文件上還是個(gè)空白?！掇k法》的出臺與實(shí)施，將對其他災(zāi)種災(zāi)害防御產(chǎn)生重要的指導(dǎo)意義?！币W(xué)祥說，“加強(qiáng)預(yù)防階段的管理工作，花錢少，見效快，可以大大減少災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?！?/p>
《辦法》共包含五章二十五條。第一章“總則”，規(guī)定了編制依據(jù)、適用范圍、責(zé)任劃分、防御機(jī)構(gòu)。第二章“預(yù)警發(fā)布”，規(guī)定了預(yù)警信息發(fā)布制度，對預(yù)警信息進(jìn)行了分級，對各類媒體單位預(yù)警信息的發(fā)布和人員密集區(qū)、公共場所的暴雨預(yù)警信息接收與傳播工作進(jìn)行了規(guī)定。第三章“應(yīng)急響應(yīng)”，針對響應(yīng)的四個(gè)級別，明確了縣級以上人民政府、有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處、村（居）民委員會及有關(guān)單位的不同職責(zé)。第四章“法律責(zé)任”，規(guī)定了違法違規(guī)行為的處罰和處理。第五章“附則”，對各設(shè)區(qū)市人民政府和省人民政府有關(guān)部門制定實(shí)施細(xì)則和實(shí)施時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定。
“相比較涵蓋范圍廣、規(guī)定更具原則性的《重大氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》而言，《辦法》具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和執(zhí)行性。它明確了縣級以上人民政府、有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處、村（居）民委員會及有關(guān)單位，在不同響應(yīng)等級下的不同職責(zé)?！笔≌畱?yīng)急辦主任那書晨認(rèn)為，這是《辦法》的一大亮點(diǎn)，是其核心所在。
“要更人性、更理性、更科學(xué)性地開展暴雨災(zāi)害防御。”省政府法制辦主任石玉林說，“《辦法》在落實(shí)過程中，還將不斷地完善?！?/p>
“《辦法》的出臺，是省委省政府強(qiáng)化當(dāng)前嚴(yán)峻防汛形勢的重大舉措，體現(xiàn)了以人為本、預(yù)防為主的災(zāi)害防御原則，固化了政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的災(zāi)害防御機(jī)制，是氣象災(zāi)害防御法制化的重大進(jìn)步，也是開展氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理的重要抓手，是氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理的一個(gè)精華所在。績效管理的最終目的不是為了處罰誰、獎(jiǎng)勵(lì)誰，而是為了改進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)工作，爭取防災(zāi)減災(zāi)的最佳效果?！掇k法》在法律上、流程上、職責(zé)分工上的明確規(guī)定，更有利于推進(jìn)績效管理。不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)氣象防災(zāi)減災(zāi)的最優(yōu)化?！币W(xué)祥如是說。（中國氣象報(bào)記者謝盼 通訊員邊芳）
