國(guó)家海洋局黨組書(shū)記、局長(zhǎng) 劉賜貴
《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》已于2012年3月3日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式實(shí)施，這是繼2002年8月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》實(shí)施期滿(mǎn)后，我國(guó)推出的新一輪全國(guó)海洋功能區(qū)劃。它的實(shí)施，對(duì)于當(dāng)前和今后一段時(shí)期深入貫徹落實(shí)《海域使用管理法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，必將發(fā)揮新的重大作用，產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。
一、充分認(rèn)識(shí)制定和實(shí)施海洋功能區(qū)劃的重大意義
海洋功能區(qū)劃制度是《海域使用管理法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》兩部法律共同確立的一項(xiàng)基本制度。根據(jù)體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和維護(hù)國(guó)家利益的需要，《海域使用管理法》在第四條中明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，海洋功能區(qū)劃是制定海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、選擇入海排污口、設(shè)置陸源污染物深海離岸排放排污口、興建海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)依據(jù)。由此可以看出，海洋功能區(qū)劃具有規(guī)范性、約束性的法律特征，無(wú)論是用海者還是管理者，都必須充分尊重它的法律地位與作用，自覺(jué)增強(qiáng)法律意識(shí)，按照海洋功能區(qū)劃提出的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)要求和劃定的海洋功能區(qū)來(lái)組織實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，使海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)與海域區(qū)位、自然資源、環(huán)境條件和開(kāi)發(fā)利用的要求相符合，使海域使用綜合效益與區(qū)劃設(shè)定的功能目標(biāo)相一致，從而有效實(shí)現(xiàn)用海需求與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)、人與海洋相和諧的目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
海洋功能區(qū)劃制度的實(shí)踐，不僅帶來(lái)了人們用海管海思想觀念的轉(zhuǎn)變，而且促成了人們用海管海行為方式的進(jìn)步，它與海域權(quán)屬管理、海域有償使用基本制度共同作用，有力地扭轉(zhuǎn)了我國(guó)海域使用 “無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”的局面?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā奉C布后，國(guó)家海洋局迅速啟動(dòng)并完成了全國(guó)海洋功能區(qū)劃的編制工作。在報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施后，又加緊推進(jìn)省級(jí)海洋功能區(qū)劃編制報(bào)批工作，很快形成了全國(guó)范圍內(nèi)區(qū)位清楚、功能清晰、目標(biāo)明確的海洋功能區(qū)劃布局。2002年以來(lái)，各級(jí)海洋管理部門(mén)以貫徹落實(shí)《海域使用管理法》為契機(jī)，以海洋功能區(qū)劃作為開(kāi)展海域管理、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋管理工作的重要依據(jù)和有力抓手，完善制度，強(qiáng)化措施，積極推進(jìn)海洋管理工作上臺(tái)階、出實(shí)效，基本實(shí)現(xiàn)了“建立符合海洋功能區(qū)劃的海洋開(kāi)發(fā)利用秩序，實(shí)現(xiàn)海域的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)海洋需求”的區(qū)劃目標(biāo)，有力發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)用海、規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)秩序的重大作用，有效促進(jìn)了海洋產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使第一產(chǎn)業(yè)用海得到了全面提升，二、三產(chǎn)業(yè)用海得到了大力支持，有力促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2010年，海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重接近10%，海水產(chǎn)品產(chǎn)量比2002年增加26%，沿海港口年貨物吞吐量比2002年增加228%，海洋油氣年產(chǎn)量占全國(guó)油氣年產(chǎn)量的近20%，濱海旅游業(yè)增加值約占海洋產(chǎn)業(yè)增加值的22%，已經(jīng)成為海洋經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)。
當(dāng)前，我國(guó)海洋事業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位日益凸顯，國(guó)家“十二五”規(guī)劃對(duì)推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大戰(zhàn)略部署，沿海地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，海洋開(kāi)發(fā)利用的范圍和強(qiáng)度不斷加大，涉海行業(yè)用海矛盾日益突出，陸源和海上污染物排?？偭坎粩嘣鲩L(zhǎng)，海洋防災(zāi)減災(zāi)和處置海洋環(huán)境突發(fā)事件形勢(shì)嚴(yán)峻，海洋開(kāi)發(fā)、控制和綜合管理依然面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。解決我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)面臨的矛盾與問(wèn)題，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。解決這些問(wèn)題，其根本途徑，就是要進(jìn)一步加強(qiáng)海洋綜合管理，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)。這就要求我們必須繼續(xù)深化對(duì)海洋功能區(qū)劃法律地位與作用的認(rèn)識(shí)，毫不動(dòng)搖、毫不松懈地維護(hù)其作為合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源、有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境法定依據(jù)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，在已有成果的基礎(chǔ)上，不懈努力，奮發(fā)有為，使海洋開(kāi)發(fā)利用更加有序，海洋資源配置更加合理，海洋產(chǎn)業(yè)布局更加優(yōu)化，海洋生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美。
二、準(zhǔn)確把握海洋功能區(qū)劃的指導(dǎo)思想和目標(biāo)要求
《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》在指導(dǎo)思想中明確提出“實(shí)現(xiàn)規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用海，促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定”。實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃用?！本褪且獓?yán)格依據(jù)海洋功能區(qū)劃審批項(xiàng)目用海，充分發(fā)揮圍填海計(jì)劃的宏觀控制作用；實(shí)現(xiàn)“集約用海”就是要實(shí)行集中適度規(guī)模開(kāi)發(fā)，遏制粗放用海方式，提高單位岸線(xiàn)和用海面積的投資強(qiáng)度；實(shí)現(xiàn)“生態(tài)用?！本褪且陨鷳B(tài)友好、環(huán)境友好的方式開(kāi)發(fā)使用海域，盡可能把對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響減輕到最低程度；實(shí)現(xiàn)“科技用?！本褪且訌?qiáng)海洋科技支撐和監(jiān)視監(jiān)測(cè)，提高海域管理科學(xué)決策水平；實(shí)現(xiàn)“依法用?！本褪乔袑?shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，在維護(hù)海域使用秩序中樹(shù)立海洋管理的法治權(quán)威，在保障合法用海權(quán)益中樹(shù)立海洋執(zhí)法的良好形象。
按照“五個(gè)用?！钡闹笇?dǎo)思想，《區(qū)劃》明確提出，到2020年，要實(shí)現(xiàn)6個(gè)方面的目標(biāo)：一是增強(qiáng)海域管理在宏觀調(diào)控中的作用，海域管理的法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)手段不斷完善；二是改善海洋生態(tài)環(huán)境，擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)面積；三是維持漁業(yè)用海基本穩(wěn)定，加強(qiáng)水生生物資源養(yǎng)護(hù)；四是合理控制圍填海規(guī)模，圍填?？刂泼娣e符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控總體要求和海洋生態(tài)環(huán)境承載能力；五是保留海域后備空間資源，嚴(yán)格控制占用海岸線(xiàn)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)；六是開(kāi)展海域海岸帶整治修復(fù)。6個(gè)目標(biāo)相互關(guān)聯(lián)，有機(jī)統(tǒng)一，反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)海洋空間資源的總體需求和海洋生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求，是科學(xué)發(fā)展觀在海洋管理和開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的生動(dòng)體現(xiàn)和實(shí)踐運(yùn)用。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，推動(dòng)陸海協(xié)調(diào)發(fā)展?！秴^(qū)劃》把陸海統(tǒng)籌作為編制的重要原則，提出根據(jù)陸地空間與海洋空間的關(guān)聯(lián)性，以及海洋系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸地與海洋的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)；《區(qū)劃》要求實(shí)行陸源污染物排?？偭靠刂?，明確了圍填海及形成土地的管理措施，為陸海協(xié)調(diào)發(fā)展確立了政策和方向。同時(shí)，《區(qū)劃》在編制過(guò)程中與沿海區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了充分銜接。
第二，實(shí)施功能管控，優(yōu)化海域資源配置。《區(qū)劃》按照自然屬性為基礎(chǔ)、科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向、保護(hù)漁業(yè)為重點(diǎn)、保護(hù)環(huán)境為前提、陸海統(tǒng)籌為準(zhǔn)則、國(guó)家安全為關(guān)鍵等6項(xiàng)基本原則，確定了四大海區(qū)及29個(gè)重點(diǎn)海域的主要功能和開(kāi)發(fā)保護(hù)方向，為優(yōu)化配置海域資源提供了科學(xué)依據(jù)。
第三，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海洋可持續(xù)利用?！秴^(qū)劃》明確了各類(lèi)功能區(qū)的海水水質(zhì)、海洋沉積物、海洋生物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提出了控制陸源污染、加強(qiáng)海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、全面開(kāi)展海域海岸帶綜合整治、大力推進(jìn)保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等措施。同時(shí)，《區(qū)劃》為海洋可持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備戰(zhàn)略資源，提出了保留區(qū)面積和大陸自然岸線(xiàn)保有率等控制指標(biāo)。
第四，創(chuàng)新圍填海管理，實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用海。《區(qū)劃》提出實(shí)施差別化的海域供給政策，制定各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目用?？刂茦?biāo)準(zhǔn)，適時(shí)調(diào)整海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)區(qū)域用海整體規(guī)劃、整體論證、整體審批和整體圍填海管理；嚴(yán)格執(zhí)行圍填海計(jì)劃管理制度；加強(qiáng)對(duì)圍填海項(xiàng)目選址、平面設(shè)計(jì)的審查，引導(dǎo)圍填海向離岸、人工島式發(fā)展；推進(jìn)海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓。
第五，保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定?！秴^(qū)劃》提出要保障漁民生產(chǎn)生活和現(xiàn)代化漁業(yè)發(fā)展用海需求，并針對(duì)農(nóng)漁業(yè)區(qū)制定了詳細(xì)的管理措施。在工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)中提出要保障社會(huì)公益項(xiàng)目用海，維護(hù)公眾親海需求；新建核電站、石化等危險(xiǎn)化學(xué)品項(xiàng)目應(yīng)遠(yuǎn)離人口密集的城鎮(zhèn)。
目標(biāo)既是努力方向，也是工作要求。目標(biāo)所蘊(yùn)涵、反映的科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，不僅應(yīng)成為我們履行海洋管理職責(zé)、謀求海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)現(xiàn)實(shí)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的思想理念，更應(yīng)成為我們關(guān)注海洋、熱愛(ài)海洋、開(kāi)發(fā)與建設(shè)海洋的自覺(jué)遵循。海洋行政管理部門(mén)、沿海各級(jí)人民政府和廣大涉海用海單位，一定要站在實(shí)施國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的高度，深刻理解、準(zhǔn)確把握海洋功能區(qū)劃的目標(biāo)要求，真正使其成為地方規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局、調(diào)整海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的政策指導(dǎo)，成為海洋行政管理部門(mén)履行職責(zé)、依法行政的行為準(zhǔn)則，成為廣大涉海用海單位開(kāi)展海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的制度規(guī)范，認(rèn)真負(fù)責(zé)，扎實(shí)工作，為全面實(shí)現(xiàn)海洋功能區(qū)劃目標(biāo)作出積極努力。
三、深入抓好海洋功能區(qū)劃的貫徹實(shí)施
貫徹好、實(shí)施好《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》是海洋行政管理部門(mén)、沿海地方人民政府和廣大涉海用海單位的共同責(zé)任。我們一定要從思想上高度重視，行動(dòng)上高度自覺(jué)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，采取切實(shí)措施，認(rèn)真抓好《區(qū)劃》的貫徹實(shí)施。當(dāng)前，我們要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：
一是認(rèn)真開(kāi)展《區(qū)劃》學(xué)習(xí)宣傳工作。各級(jí)海洋行政主管部門(mén)要把認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于《區(qū)劃》的批復(fù)精神，把學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹《區(qū)劃》作為海洋管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，多層次、多渠道、有針對(duì)性地做好海洋功能區(qū)劃的宣傳和培訓(xùn)工作，大力營(yíng)造貫徹落實(shí)全國(guó)海洋功能區(qū)劃的良好社會(huì)環(huán)境。
二是全力推進(jìn)省級(jí)海洋功能區(qū)劃報(bào)批工作。沿海各?。▍^(qū)、市）海洋管理部門(mén)要根據(jù)《區(qū)劃》要求，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃和海洋空間環(huán)境自然屬性，組織修改完善省級(jí)海洋功能區(qū)劃。沿海省（區(qū)、市）人民政府要加大與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)力度，形成合力，密切配合，盡快完成省級(jí)功能區(qū)劃的報(bào)批工作，盡早發(fā)揮海洋功能區(qū)劃在引領(lǐng)與支撐、服務(wù)與保障地方海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。
三是認(rèn)真落實(shí)《區(qū)劃》提出的實(shí)施保障措施。要采取保障海洋功能區(qū)劃實(shí)施的法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等手段，對(duì)《區(qū)劃》執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查。建立全覆蓋、立體化、高精度的海洋綜合管控體系，不斷完善海洋管理體制機(jī)制，加大海洋執(zhí)法監(jiān)察力度，整頓和規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)利用秩序。
四是努力健全海洋功能區(qū)劃體系。要嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃制度，不斷完善以海洋功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的功能管制和規(guī)?？刂浦贫?，調(diào)整完善現(xiàn)行相關(guān)政策及規(guī)劃，建立健全保障海洋功能區(qū)劃實(shí)施的法律法規(guī)、管理制度、體制機(jī)制、技術(shù)支撐和跟蹤評(píng)價(jià)制度，把貫徹落實(shí)《區(qū)劃》的各項(xiàng)技術(shù)工作和措施保障工作做實(shí)做細(xì)。
五是要及時(shí)研究解決新情況、新問(wèn)題。結(jié)合《區(qū)劃》的全面貫徹實(shí)施，深入開(kāi)展海域管理與海洋功能區(qū)劃的理論、方法和技術(shù)手段研究，并針對(duì)在貫徹實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，加強(qiáng)調(diào)查研究，強(qiáng)化政策指導(dǎo)，跟蹤問(wèn)責(zé)問(wèn)效，著力研究解決，確保《區(qū)劃》實(shí)施的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。
《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》確立了“十二五”時(shí)期及未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)海洋空間開(kāi)發(fā)、控制和綜合管理的基調(diào)和目標(biāo)。可以預(yù)見(jiàn)，隨著《區(qū)劃》的深入貫徹實(shí)施，隨著海洋功能區(qū)劃制度的日臻完善，海域資源配置一定會(huì)越來(lái)越合理，海域資源利用一定會(huì)越來(lái)越集約，海洋空間布局一定會(huì)越來(lái)越規(guī)范，海洋工作服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的空間也一定會(huì)越來(lái)越廣闊。
