建立健全本外幣跨境資金監(jiān)管 維護國家經(jīng)濟金融安全
一、我國在加強和改進跨境資金流動監(jiān)管上取得積極進展
近年來,外匯管理部門堅守風(fēng)險底線,不斷加強和改進跨境資金流動監(jiān)管,在堅持均衡管理的同時,重點防范“熱錢”流入,把減緩銀行結(jié)售匯順差和外匯儲備過快增長作為外匯管理的工作重點,疏堵并舉、區(qū)分重點、多管齊下、綜合施策,防范跨境資金流動沖擊。主要包括:
一是研究制定并及時啟動應(yīng)對大規(guī)模跨境資金流入的政策預(yù)案。2008年,修訂實施《外匯管理條例》,為加強跨境資金流動監(jiān)管提供了法規(guī)基礎(chǔ)。2009年和2010年,分別制定了應(yīng)對異常跨境資金流出和流入的政策預(yù)案。2010年11月和2011年3月,兩次啟動應(yīng)對異??缇迟Y金流入預(yù)案,加強銀行結(jié)售匯頭寸、出口收結(jié)匯、短期外債等外匯業(yè)務(wù)管理,進一步下調(diào)2011年度境內(nèi)金融機構(gòu)短期外債指標(biāo)總規(guī)模。
二是發(fā)揮外匯檢查手段嚴(yán)厲打擊“熱錢”等套利資金。近年來,外匯管理部門提升外匯檢查手段,不斷提高打擊“熱錢”的精準(zhǔn)性和有效性。按照抓大放小的思路,把金融機構(gòu)、大型企業(yè)作為重點,開展資本金結(jié)匯、短期外債等專項檢查。加大對市場主體違規(guī)情況的通報,分批次通報部分銀行、企業(yè)和個人違規(guī)處罰情況。2007-2011年,外匯管理部門共查處外匯違法違規(guī)案件1.5萬多起,共處行政罰款12.7億元人民幣。其中,配合公安機關(guān)共破獲210起地下錢莊、非法買賣外匯和網(wǎng)絡(luò)炒匯案件,涉案金額逾1000億元人民幣,抓獲犯罪嫌疑人1000余名,共處行政罰款約1.6億元人民幣。
三是堅持疏堵并舉引導(dǎo)跨境資本有序流動。在防范“熱錢”流入的同時,不斷簡化并最終取消強制結(jié)售匯制度,鼓勵有真實貿(mào)易投資需求的購付匯。2010年開展進口付匯核銷改革,使大多數(shù)合規(guī)企業(yè)的正常進口付匯業(yè)務(wù)無需再辦理現(xiàn)場核銷手續(xù),銀行、企業(yè)經(jīng)營成本大幅下降;開展出口收入存放境外試點,鼓勵企業(yè)出口收入存放境外,滿足市場主體持有和使用外匯的正常需求。2011年,將出口收入存放境外政策推向全國,開展進出口核銷改革試點。支持“走出去”戰(zhàn)略,取消境外投資購匯額度限制,允許境外投資的前期費用匯出。
四是提升本外幣跨境資金流動分析監(jiān)管能力。加強國際收支統(tǒng)計監(jiān)測和預(yù)警,對本外幣跨境流動進行統(tǒng)計和監(jiān)測,建立全面的銀行貿(mào)易融資統(tǒng)計制度,建立健全國際收支監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。提高透明度,對跨境資金流動狀況進行全面解讀,對部分銀行、企業(yè)及個人違規(guī)辦理外匯業(yè)務(wù)的處罰情況進行通報,進一步震懾違法違規(guī)行為,正確引導(dǎo)預(yù)期。發(fā)揮跨部門監(jiān)管合力,加強信息共享和政策協(xié)調(diào),形成抑制“熱錢”流入的監(jiān)管合力。
總體來看,以減順差為導(dǎo)向的外匯管理政策調(diào)整,對防范跨境資本流動沖擊,維護國家經(jīng)濟金融安全發(fā)揮了積極作用。2011年下半年尤其是4季度以來,我國外匯形勢出現(xiàn)顯著變化,人民幣匯率趨向均衡水平。由于見事早,提前要求銀行增持外匯頭寸,不僅緩解了央行當(dāng)期購匯壓力,降低了銀行貨幣錯配風(fēng)險,也有效平滑了2011年4季度以來銀行主動增持頭寸的過程,平抑了市場可能產(chǎn)生的大幅波動。
二、新形勢新階段對我國本外幣跨境資金流動監(jiān)管提出了更高要求
隨著對外開放程度的提高,貿(mào)易投資便利化穩(wěn)步推進,跨境人民幣貿(mào)易結(jié)算試點不斷擴大,我國已是高度開放的經(jīng)濟體。受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化、我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及宏觀調(diào)控政策逐步到位等因素綜合影響,我國本外幣跨境資金流動呈現(xiàn)出新的特點,對下一階段跨境資金管理提出了更高的要求。
(一)國際收支趨向基本平衡意味著需要加強跨境資金流動的均衡管理。經(jīng)常項目順差與同期國內(nèi)生產(chǎn)總值之比是衡量一國外部失衡的重要指標(biāo)。國際金融危機以來,我國經(jīng)常項目順差的狀況趨于改善。初步估計,2011年經(jīng)常項目順差與同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將進一步回落到3%左右,較2007年的歷史高點下降了約7個百分點。我國外匯儲備較快增長的勢頭有所放緩。2011年末,我國外匯儲備約3.2萬億美元,較上年末增加約3300億美元,同比少增約1100億美元??傮w來看,國際收支趨向基本平衡是符合宏觀調(diào)控方向的積極變化。但面對當(dāng)前復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟金融環(huán)境,跨境資金流動形勢仍有不確定性。這就要求外匯管理部門加快轉(zhuǎn)變跨境資金流動的監(jiān)管理念和方式,按照均衡管理的要求,把好跨境資金流入和流出兩個閘門,綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段,不斷完善跨境資金流動監(jiān)管,防范跨境資金大進大出,維護好國家經(jīng)濟金融安全。
(二)我國金融開放程度的提高意味著需要加快轉(zhuǎn)變跨境資金流動的監(jiān)管方式。當(dāng)前,我國已是高度開放的大國經(jīng)濟。2009年,受國際金融危機蔓延影響,國際收支總規(guī)?;芈涞?萬億美元,貨物貿(mào)易、直接投資等主要交易項目均有下降。2010年,我國涉外經(jīng)濟活動迅速恢復(fù)到金融危機前的水平,當(dāng)年國際收支總規(guī)模達到5.6萬億美元,再創(chuàng)歷史新高。隨著我國對外經(jīng)濟交往擴大,涉外貿(mào)易投資日趨活躍,各類經(jīng)濟主體對放寬跨境資金流動限制,充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源提出了更高的要求。適應(yīng)新的形勢發(fā)展,外匯管理部門在促進貿(mào)易投資便利化、穩(wěn)步推進資本項目可兌換的同時,需要加快轉(zhuǎn)變外匯管理方式,通過整合數(shù)據(jù)和系統(tǒng)資源,以經(jīng)濟主體為單位加強跨境資金流動監(jiān)測,做好應(yīng)對跨境資金雙向流動風(fēng)險的政策預(yù)案,利用預(yù)調(diào)微調(diào)工具,平滑跨境資金大進大出,不留監(jiān)管盲區(qū),有針對性地實施分類監(jiān)管,提高跨境資金流動監(jiān)管的有效性。
(三)人民幣跨境資金流動規(guī)模不斷擴大意味著需要進一步提升對本外幣全口徑跨境資金流動的監(jiān)測分析能力。近年來,國際市場對人民幣的信心和需求不斷提升,跨境人民幣資金流動規(guī)模迅速擴大。2011年,人民幣跨境結(jié)算量超過2萬億元人民幣,同比增長4倍,跨境人民幣交易在跨境資金流動中的比重顯著提高。針對這一新情況,需要著眼長遠,完善本外幣跨境資金流動監(jiān)管的體制機制,加強對跨境人民幣資金流動的監(jiān)測分析和預(yù)警,加強監(jiān)管部門的信息溝通和監(jiān)管協(xié)作,形成監(jiān)管合力。
三、下一階段建立健全本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架的主要思路
建立健全本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架是一項長期性的工作。今后一段時期,外匯管理部門要重點把握好以下幾個重點環(huán)節(jié):
一是加強形勢分析,提高科學(xué)預(yù)判能力。要敏銳觀察和密切跟蹤本外幣跨境資金流動形勢變化,高度重視一些苗頭性、傾向性問題,深入研究跨境收支影響渠道和傳導(dǎo)機制,挖掘與跨境資金流動走勢相關(guān)性高、預(yù)測性好的核心指標(biāo),提高對跨境資金流動預(yù)判的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。
二是加強政策儲備,做好應(yīng)對跨境資金雙向流動風(fēng)險的政策預(yù)案。堅持對跨境資金流動實施均衡管理,既要完善和充實防范跨境資金大量凈流入的政策預(yù)案,也要做好防范跨境資金集中流出的政策儲備,提高監(jiān)管政策的針對性和前瞻性。
三是堅持均衡管理,重點防范跨境異常資金流動。貫徹均衡管理的理念,在促進貿(mào)易投資便利化的基礎(chǔ)上,積極探索跨境資金流動監(jiān)管的新思路、新工具和新機制,綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段,壓縮投機套利空間。同時,從理順外匯供求關(guān)系入手,加快培育和發(fā)展外匯市場,改進做市商做市機制,增強外匯市場自我調(diào)節(jié)、自求平衡的能力,發(fā)揮好市場機制在合理配置外匯資源中的基礎(chǔ)性作用。
四是優(yōu)化體制機制,提高應(yīng)對跨境資金流動沖擊的能力。把加強本外幣跨境資金流動監(jiān)管體制機制建設(shè)放在重要位置,加強監(jiān)管合作。建立監(jiān)管部門對企業(yè)、銀行和個人等經(jīng)濟主體的政策傳導(dǎo)機制,提高政策有效性。加強對金融機構(gòu)的引導(dǎo),注重發(fā)揮外匯指定銀行在政策傳導(dǎo)中的作用,提高對經(jīng)濟主體外匯收支行為的調(diào)控能力。用好檢查手段,保持對“熱錢”等違法違規(guī)資金的高壓打擊態(tài)勢,嚴(yán)厲打擊地下錢莊等監(jiān)管領(lǐng)域違法犯罪行為,加大對違法違規(guī)信息的披露力度,提高對違法違規(guī)跨境資金流動的震懾力。