日前，為貫徹黨的十七屆六中全會精神，深化文化體制改革，加強文化市場管理，維護文化市場秩序，文化部認真履行國務院賦予的“指導文化市場綜合執(zhí)法”職責，出臺了《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》（以下簡稱《辦法》），將于2月1日起正式實施。作為我國第一部專門針對文化市場綜合行政執(zhí)法工作進行管理和規(guī)范的部門規(guī)章，《辦法》的出臺和實施將對我國文化市場相關(guān)工作帶來重大影響。
文化市場新發(fā)展 催生市場監(jiān)管新《辦法》
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，文化市場規(guī)模不斷壯大，截至2011年11月，全國共有文化市場經(jīng)營單位78.6萬余個，其中文化（文物）經(jīng)營單位約40.3萬個，廣播影視經(jīng)營單位約3.3萬個，新聞出版（版權(quán)）經(jīng)營單位約35.1萬個。繁榮的文化市場對于市場的管理提出了更高的要求。作為文化體制改革的重要組成部分，文化市場綜合執(zhí)法改革歷時8年，并于2011年底基本完成，副省級及以下城市基本組建了文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)2957個，執(zhí)法人員30175人，承擔著文化（文物）、廣播影視和新聞出版（版權(quán)）等領(lǐng)域的執(zhí)法任務，肩負著創(chuàng)新黨對意識形態(tài)管理的方式方法、用依法行政的方式實現(xiàn)黨的意志、落實意識形態(tài)管理與法治政府建設相結(jié)合的重任。
據(jù)文化部文化市場司有關(guān)負責人介紹，自2008年以來，文化部依據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》和中央《關(guān)于加快推進文化市場綜合執(zhí)法改革工作的意見》等，從制度建設、文書制作、隊伍培訓、裝備配備等方面對執(zhí)法工作和隊伍建設提出明確要求，為文化市場綜合行政執(zhí)法法制化建設奠定了基礎(chǔ)。但受立法層級所限，無法系統(tǒng)有效地對執(zhí)法工作進行規(guī)范。
為有效地解決文化市場綜合行政執(zhí)法中的突出問題，切實履行國務院賦予的職責，文化部于2011年啟動了《辦法》的制定工作。據(jù)介紹，在起草過程中，文化部進行了深入的立法調(diào)研論證，并廣泛征求了相關(guān)政府部門、各級文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)、法律界人士等各方面的意見及建議，最終形成了《辦法》。
《辦法》奠定了 綜合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)
據(jù)文化市場司有關(guān)負責人介紹，《辦法》既是對近年來行政執(zhí)法工作相關(guān)制度的總結(jié)和歸納，也是以部門規(guī)章的形式對現(xiàn)有制度進行的鞏固和提升，并針對文化市場綜合行政執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的突出問題細化了執(zhí)法程序，強調(diào)了程序的合法性和操作性。
《辦法》全面闡述了文化市場綜合行政執(zhí)法的定義，規(guī)定了綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責和執(zhí)法人員的條件、執(zhí)法工作應遵守的程序、執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容和方式、應當追究責任的情形及責任追究形式，共計五章四十四條的具體條例為未來文化市場的綜合執(zhí)法奠定了法律基礎(chǔ)。
根據(jù)《辦法》規(guī)定，文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)是文化市場綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法主體，《辦法》第三條特別明確了其執(zhí)法權(quán)來源的兩種類別：一是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)實施文化市場綜合行政執(zhí)法，對同級人民政府負責；二是接受有關(guān)行政部門委托實施文化市場綜合行政執(zhí)法，接受委托機關(guān)的指導和監(jiān)督，對委托機關(guān)負責?！斑@是首次以部門規(guī)章形式對綜合執(zhí)法機構(gòu)的委托執(zhí)法模式予以確認，解決了委托執(zhí)法模式的合法性問題。”文化市場司有關(guān)負責人告訴記者。
由于文化執(zhí)法需要多個行政監(jiān)管部門的協(xié)作努力，因此，為了厘清各有關(guān)行政部門對綜合執(zhí)法工作的職責，《辦法》明確了文化部與有關(guān)部門在指導文化市場綜合行政執(zhí)法上各自的職責，區(qū)分了指導綜合執(zhí)法工作與指導具體執(zhí)法業(yè)務的差別。根據(jù)《辦法》規(guī)定對執(zhí)法工作進行了分工，其中文化部負責指導全國文化市場綜合行政執(zhí)法，建立統(tǒng)一完善的文化市場綜合行政執(zhí)法工作制度，建設全國文化市場技術(shù)監(jiān)管體系，加強文化市場綜合行政執(zhí)法隊伍的專業(yè)化、規(guī)范化、信息化建設，完善對文化市場綜合行政執(zhí)法工作的績效考核；其他各有關(guān)行政部門在各自職責權(quán)限范圍內(nèi)，指導綜合執(zhí)法機構(gòu)依法開展執(zhí)法業(yè)務。而各級綜合執(zhí)法機構(gòu)依照職責分工負責本行政區(qū)域內(nèi)的文化市場綜合行政執(zhí)法工作。
以《辦法》出臺為契機 進一步梳理規(guī)范執(zhí)法程序
據(jù)悉，下一步文化部將以《辦法》的出臺、實施為契機，進一步規(guī)范文化市場秩序、加強執(zhí)法隊伍管理與建設，切實解決制約執(zhí)法的難點問題。
據(jù)文化市場司有關(guān)負責人介紹，《辦法》在《行政處罰法》和《行政強制法》的框架下，對法律規(guī)定的行政處罰的適用、程序和執(zhí)行等法條進行了梳理。一是結(jié)合文化市場執(zhí)法特點，完善了《行政處罰法》中未明確規(guī)定的重要執(zhí)法制度，如舉報受理制度、重大案件管理制度、處罰決定抄告?zhèn)浒钢贫鹊?。二是對?zhí)法實踐中存在的重點、難點內(nèi)容進行了深化和細化，如緊急措施、重大案件集體討論、聽證會召開的程序及聽證報告的內(nèi)容等。同時，《辦法》對與其他行政部門制定的行政處罰程序規(guī)定銜接問題也進行了闡明。
執(zhí)法程序的規(guī)范操作在于執(zhí)法人員的執(zhí)行能力和素質(zhì)，執(zhí)法人員素質(zhì)直接決定著行政執(zhí)法效能，因此加強綜合執(zhí)法隊伍能力建設、制度建設、裝備建設、形象建設和廉政建設，打造一支專業(yè)化、規(guī)范化、信息化的文化市場綜合執(zhí)法隊伍是深化文化市場綜合執(zhí)法改革的重要目標。早在2010年，文化部就印發(fā)了《文化部關(guān)于加強文化市場綜合執(zhí)法裝備配備工作的指導意見》和《全國文化市場綜合執(zhí)法隊伍培訓規(guī)劃（2011—2015年）》。為了固化已有制度，《辦法》規(guī)定，“應當有計劃地對執(zhí)法人員進行業(yè)務培訓，鼓勵和支持執(zhí)法人員參加在職繼續(xù)教育”。另外，《辦法》還制定了崗位輪換制度、執(zhí)法監(jiān)督和責任追究等其他綜合執(zhí)法人員管理制度、激勵約束制度等。
此外，在綜合執(zhí)法改革以前，相關(guān)行政部門發(fā)放各自的執(zhí)法證件，如文化市場行政執(zhí)法證、廣播電影電視行政執(zhí)法證、新聞出版行政執(zhí)法證等。為統(tǒng)一證件管理，嚴格執(zhí)法人員條件，明確證件發(fā)放和管理部門，《辦法》規(guī)定，執(zhí)法人員經(jīng)崗位培訓和考試合格后，將取得“中華人民共和國文化市場綜合行政執(zhí)法證”。文化部作為綜合執(zhí)法指導部門，負責統(tǒng)一綜合執(zhí)法證件的樣式和編號；省級文化行政部門或綜合執(zhí)法機構(gòu)負責制作、核發(fā)并管理。
