單霽翔：聯(lián)合執(zhí)法 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ) 共同保護(hù)水下文化遺產(chǎn)
——在我國(guó)管轄海域內(nèi)文化遺產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法工作會(huì)議上的講話
中國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，擁有18400公里長(zhǎng)的大陸海岸線及300多萬(wàn)平方公里的領(lǐng)海和管轄海域。在幾千年的歷史中，我們的祖先曾創(chuàng)造出燦爛的藍(lán)色文明，海上絲綢之路聞名于世。在這蔚藍(lán)色的海洋里，蘊(yùn)含著難以估算的豐富資源，其中一個(gè)重要組成部分就是文化遺產(chǎn)。這類文化遺產(chǎn)不可再生、不可復(fù)制，卻正在因?yàn)楫?dāng)代人的不適當(dāng)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的違法犯罪行為而逐漸損毀和消亡。
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，海洋發(fā)展戰(zhàn)略在世界各國(guó)得到了普遍重視。黨的十七大做出“發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，2008年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，我國(guó)經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)一步向?yàn)I海地區(qū)集聚，海洋生態(tài)保護(hù)、濱海旅游業(yè)及各類濱海經(jīng)濟(jì)區(qū)得到進(jìn)一步重視與發(fā)展。水下文化遺產(chǎn)作為人類歷史發(fā)展軌跡的重要見(jiàn)證，也是中國(guó)海洋權(quán)利的歷史佐證，是海洋事業(yè)發(fā)展的組成部分，具有主權(quán)宣示和文化安全的重要意義，切實(shí)保護(hù)好海洋中珍貴的水下文化遺產(chǎn)意義更加重大。
為了更好地保護(hù)這些珍貴的水下文化遺產(chǎn)，中國(guó)政府從上世紀(jì)80年代組織開(kāi)展水下考古工作。經(jīng)過(guò)20多年的探索發(fā)展，今天，中國(guó)正處在由單一的水下考古向全方位的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期。國(guó)家主導(dǎo)、地方支持、各相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理體系已初步建立，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)正向制度化、規(guī)范化和科學(xué)化方向轉(zhuǎn)變。
一是水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系初步建立。
1982年，一系列世界性盜撈水下文化遺產(chǎn)的行為引起了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，在此背景下，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)保護(hù)水下文化遺產(chǎn)做出了新的規(guī)定，要求各國(guó)保護(hù)在海洋發(fā)現(xiàn)的考古和歷史文物。1996年，我國(guó)政府加入了該公約。同時(shí)在《文物保護(hù)法》的框架下，國(guó)務(wù)院于1989年頒布實(shí)施了《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》，成為世界上較早對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)行立法的國(guó)家之一。
二是水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的理念日趨成熟。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)管轄海域內(nèi)有上千艘沉船。文物部門(mén)在11個(gè)沿海省份近海海域、西沙群島以及安徽、江西等內(nèi)陸省份的水下文物資源調(diào)查，已確認(rèn)水下文物遺存108處。前期開(kāi)展的水下文化遺產(chǎn)資源調(diào)查，為摸清中國(guó)水下文化遺產(chǎn)的分布規(guī)律和保存現(xiàn)狀提供了豐富的資料，為后續(xù)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
近年來(lái)，我國(guó)相繼進(jìn)行了“南海I號(hào)”整體打撈、“南澳I號(hào)”、“華光礁I號(hào)”水下考古及其相應(yīng)的文物保護(hù)工作，建成了世界第一座遺址類水下博物館——重慶白鶴梁水下博物館，展現(xiàn)了我國(guó)對(duì)水下文化遺產(chǎn)的重視及在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)理念、方法、技術(shù)上的突破和創(chuàng)新。如今，中國(guó)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。水下文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵和外延不斷豐富和拓展，保護(hù)對(duì)象日益復(fù)雜多樣，需要保護(hù)的也不僅僅只有傳統(tǒng)上的沉船及船載文物。諸如海上絲綢之路、沿海海防和海戰(zhàn)遺跡、古港口、古船塢等也成為了保護(hù)重點(diǎn)。
三是水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的工作平臺(tái)逐步完善。
我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)不斷健全。1987年，成立了由文物局、交通部、外交部、海洋局、海軍等部門(mén)組成的水下考古工作協(xié)調(diào)小組。2009年9月，國(guó)家水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中心掛牌成立，之后，國(guó)家水下文化遺產(chǎn)保護(hù)寧波、青島、武漢、福建基地也相繼成立。與此同時(shí)，我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)投入也在逐年遞增。
同時(shí)，國(guó)家文物局已與海洋、外交、科技、公安、交通等多個(gè)部門(mén)建立了良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在日常巡護(hù)、遠(yuǎn)海水下考古、打擊盜撈和走私水下文物違法犯罪活動(dòng)以及開(kāi)展水下文物監(jiān)控等多方面進(jìn)行了緊密而富有成效的合作。
取得水下文化遺產(chǎn)工作階段性成果的同時(shí)，我們還應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到，我國(guó)水下文化遺產(chǎn)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻；水下文化遺產(chǎn)保護(hù)基礎(chǔ)工作亟待加強(qiáng)；水下文化遺產(chǎn)工作體制機(jī)制仍需完善。
“面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻”是指，自上世紀(jì)70年代，外國(guó)商船開(kāi)始在我國(guó)南海海域非法打撈沉船文物開(kāi)始，40年來(lái)，尤其是近年來(lái)盜撈和走私水下文物的違法犯罪活動(dòng)猖獗，“海撈貨”成了非法文物市場(chǎng)的新寵兒。2005年至今，福建省各級(jí)公安邊防部門(mén)共查處非法打撈、倒賣水下文物案件50余起，涉案船只52艘，人員534名，依法收繳文物8260件；近10年來(lái)，海南省公安邊防和文物部門(mén)查處盜掘西沙水下文物案件30起，繳獲各類文物2000余件，打掉秘密文物交易點(diǎn)4個(gè)，處理違法犯罪人員400余人。海南省文物局在今年的水下文物執(zhí)法巡查中，發(fā)現(xiàn)正在盤(pán)石嶼I號(hào)沉船遺址實(shí)施盜掘行為的小艇6艘，當(dāng)場(chǎng)查扣盜掘的瓷器9袋共1400余件。這些違法犯罪活動(dòng)主要有3種形式，一是有組織的團(tuán)伙性盜撈犯罪；二是漁民群體性違法活動(dòng)；三是外國(guó)船只非法打撈。犯罪分子雇傭潛水員或者采取抽沙甚至爆破等強(qiáng)力手段，作案動(dòng)機(jī)和侵害目標(biāo)明確，不僅破壞文物遺址，也嚴(yán)重危害了海床生態(tài)環(huán)境。
與此同時(shí)，隨著海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，一些地方和單位在海域使用與建設(shè)工程中，非法圍填海，濫采海砂、隨意傾倒廢棄物、在水下文物埋藏區(qū)周邊非法建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等行為，嚴(yán)重威脅了水下文化遺產(chǎn)的安全。
“基礎(chǔ)工作亟待加強(qiáng)”是指，現(xiàn)有的水下文化遺產(chǎn)法律仍不健全，缺乏有效監(jiān)管的措施，缺乏對(duì)破壞水下文化遺產(chǎn)的違法犯罪活動(dòng)的處罰措施，缺乏對(duì)各相關(guān)部門(mén)各級(jí)人民政府權(quán)利義務(wù)的規(guī)定；水下文化遺產(chǎn)資源分布狀況仍有待進(jìn)一步摸清，相應(yīng)的保護(hù)措施仍需加強(qiáng)；現(xiàn)有的專業(yè)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理機(jī)構(gòu)和專門(mén)執(zhí)法力量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水下文化遺產(chǎn)保護(hù)日益增長(zhǎng)的需求；水下文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)研究和技術(shù)體系，與我國(guó)水下文化遺產(chǎn)大國(guó)的地位極不相稱。
“工作體制機(jī)制仍需完善”是指，雖然早在1987年我國(guó)政府就已經(jīng)明確了水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的協(xié)作機(jī)制，但水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象和方式方法已發(fā)生了根本性變化，當(dāng)時(shí)確立的協(xié)作機(jī)制已不符合實(shí)際要求。近年來(lái)，我們與海洋、交通、公安等部門(mén)已經(jīng)在加強(qiáng)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域合作方面開(kāi)展了一些有益的嘗試，但尚未規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，亟須進(jìn)一步明確和完善。另外，全社會(huì)對(duì)水下文化遺產(chǎn)的關(guān)注和重視還明顯不夠。
保護(hù)我國(guó)珍貴的水下文化遺產(chǎn)，深入挖掘其歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值，不但是弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀文化、增強(qiáng)民族凝聚力的需要，也是落實(shí)國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。切實(shí)保護(hù)好我國(guó)管轄海域內(nèi)的文化遺產(chǎn)，是我們義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。
今年以來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就加強(qiáng)水下文化遺產(chǎn)執(zhí)法工作做出重要批示，提出了明確要求。下面，我就文物、海洋部門(mén)加強(qiáng)水下文化遺產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法工作談幾點(diǎn)意見(jiàn)。
一、探明家底、完善法律
海洋我們并不陌生，可那些已在海底沉睡了百年以上的文化遺產(chǎn)資源我們還沒(méi)有完全掌握。國(guó)家文物局已經(jīng)通過(guò)第三次全國(guó)文物普查，全面地掌握了陸地上文化遺產(chǎn)的類型、特點(diǎn)、保存現(xiàn)狀和分布情況，可水下文化遺產(chǎn)的資源調(diào)查工作還需加強(qiáng)。下一階段，文物部門(mén)要集中力量，開(kāi)拓創(chuàng)新，在已有的工作基礎(chǔ)上，摸清、探明和掌握我國(guó)水下文化遺產(chǎn)的分布情況和基本特點(diǎn)，并適時(shí)提供給予我們密切合作的部門(mén)和地方。同時(shí)，希望海洋部門(mén)在海洋資源調(diào)查中，對(duì)水下文化遺產(chǎn)資源調(diào)查工作也能夠提供有力支持。
推動(dòng)《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》修訂工作，明確水下文化遺產(chǎn)的范圍、保護(hù)措施、政府和部門(mén)職責(zé)以及違法犯罪活動(dòng)的法律責(zé)任。同時(shí)，在《文物保護(hù)法》修訂中，進(jìn)一步明確水下文化遺產(chǎn)的法律地位，并陸續(xù)出臺(tái)與法律法規(guī)相適應(yīng)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、文件，逐步建立和完善符合中國(guó)特色的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系。
二、加強(qiáng)管理、強(qiáng)化執(zhí)法
隨著水下文化遺產(chǎn)保護(hù)理念和工作方法不斷豐富和完善，給我們保護(hù)好、管理好水下文化遺產(chǎn)提出了新的要求。
文物部門(mén)要及時(shí)完成水下文化遺產(chǎn)公布為文物保護(hù)單位的遴選、申報(bào)等工作，并依法公布后按照文物保護(hù)單位的要求加強(qiáng)日常管理，完善基礎(chǔ)工作，設(shè)置保護(hù)機(jī)構(gòu)，明確保護(hù)要求。
文物部門(mén)要積極配合海洋部門(mén)，在海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，對(duì)涉及水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題提供專業(yè)意見(jiàn)和技術(shù)支持。
文物部門(mén)要積極與海洋部門(mén)合作，定期開(kāi)展針對(duì)管轄海域水下文化遺產(chǎn)的執(zhí)法巡查和日常檢查，對(duì)海域使用和海洋建設(shè)工程實(shí)時(shí)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)采取措施。
對(duì)于在工作中發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)的違法犯罪活動(dòng)，文物部門(mén)要積極與海洋、公安等部門(mén)合作，保護(hù)違法現(xiàn)場(chǎng)，提取違法證據(jù)，并由有管轄權(quán)的部門(mén)實(shí)施行政處罰或者刑事打擊。
三、密切合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)
目前，文物部門(mén)可以直接應(yīng)用于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的資源還非常有限，我們必須充分發(fā)揮海洋等部門(mén)的力量，以彌補(bǔ)文物系統(tǒng)在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)方面人員、經(jīng)驗(yàn)、能力、設(shè)備、裝備方面的欠缺和不足。
第一步，文物部門(mén)要積極與海洋、海監(jiān)部門(mén)依據(jù)各自職權(quán)和管轄范圍，建立合作機(jī)制，制定工作方案，尤其在聯(lián)合執(zhí)法方面，要進(jìn)一步確定工作海域、執(zhí)法巡查方式和周期、突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、信息溝通方式以及執(zhí)法資源共享等內(nèi)容。
第二步，文物部門(mén)要積極與海洋、海監(jiān)部門(mén)依據(jù)確定的聯(lián)合執(zhí)法工作方案，積極開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。上級(jí)文物部門(mén)與海監(jiān)機(jī)構(gòu)要對(duì)下級(jí)文物部門(mén)與海監(jiān)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第三步，文物部門(mén)要積極與海洋、海監(jiān)部門(mén)有效打擊和遏制屢禁不止的破壞海洋文化遺產(chǎn)的違法行為。對(duì)在聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)優(yōu)異、成績(jī)突出的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，兩部門(mén)要聯(lián)合給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
第四步，文物部門(mén)要積極與海洋、海監(jiān)部門(mén)定期總結(jié)聯(lián)合執(zhí)法成果，交流聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，共同推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法深入開(kāi)展。
四、互通信息、擴(kuò)大宣傳
文物部門(mén)和海監(jiān)機(jī)構(gòu)要在聯(lián)合執(zhí)法的基礎(chǔ)上逐步建立有效的信息溝通機(jī)制和信息共享機(jī)制，定期分析、匯總和通報(bào)聯(lián)合執(zhí)法信息，并定期向社會(huì)公眾和新聞媒體公開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法信息。我們將定期對(duì)聯(lián)合執(zhí)法人員開(kāi)展培訓(xùn)，讓海洋執(zhí)法人員熟悉文物保護(hù)原則和理念，熟練掌握文物保護(hù)法律法規(guī)，了解水下文化遺產(chǎn)的特征和基本屬性，同時(shí)也要讓文物執(zhí)法人員熟悉海洋執(zhí)法環(huán)境，熟知海洋執(zhí)法工作特點(diǎn)、對(duì)象和主要工作內(nèi)容，切實(shí)提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。
要通過(guò)各種有效形式，向公眾普及水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)知識(shí)和理念、加強(qiáng)法制教育，宣傳打擊成果。重點(diǎn)向在我國(guó)管轄海域內(nèi)從事海洋生產(chǎn)的單位和個(gè)人普及文化遺產(chǎn)知識(shí)，培育志愿者和保護(hù)員，逐步建立違法行為線索舉報(bào)制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有關(guān)單位和個(gè)人及時(shí)舉報(bào)違法信息，努力在全社會(huì)形成保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的良好氛圍。
我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)正進(jìn)入全面發(fā)展的新時(shí)期。希望通過(guò)文物、海洋兩部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法工作，共同維護(hù)好水下文化遺產(chǎn)安全，進(jìn)一步推動(dòng)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)對(duì)國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，使水下文化遺產(chǎn)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和文化權(quán)益等方面發(fā)揮更加重要的作用。同時(shí)，我們也要將水下文化遺產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法工作作為落實(shí)黨的十七屆六中全會(huì)精神的一項(xiàng)重要舉措，為推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！
